郑永年:检视中国的制度进步
2017/2/17 中国好学者

    

    学者简介:郑永年郑永年,1962年生,浙江省余姚县人。现为新加坡国立大学东亚研究所所长,英国诺丁汉大学终身教授,中国问题专家。

     1985年毕业于北京大学国际政治系,1988年获北京大学法学硕士学位,同年留校任教。1995年获普林斯顿大学政治学博士学位。主要从事中国内部转型及其外部关系研究,主要兴趣或研究领域为民族主义与国际关系;东亚国际和地区安全;中国的外交政策;全球化、国家转型和社会正义;技术变革与政治转型;社会运动与民主化;比较中央地方关系;中国政治。

    检视中国的制度进步文 | 郑永年

     来源:联合早报摘要

     制度建设永远不会终结,包括民主制度。美籍日裔学者法兰西斯·福山曾言,美国制度高度制度化,甚至是过度制度化,导致没有伸缩性。但其实不然,制度很容易遭人忽视甚至破坏。特朗普当选总统以来,福山不再持这样的观点,他甚至认为美国的制度正在失败或已经失败。

     就制度建设而言,中共十八届三中全会和四中全会出台的改革文件,无疑是中国改革开放以来最具有方向性的。无论就社会主义的市场经济,还是政治上的法治建设,两个文件不仅明确了制度发展的方向,也勾画出制度建设的具体轮廓。但一到执行领域,情况并不令人满意,而且在有些领域似乎正在失去方向。

     很多年来,中国各级政府习惯于抓工程建设、国内生产总值(GDP)增长、意识形态工作,而对制度建设缺少经验。对一些党政官员来说,衡量他们成绩的,是诸如GDP增长那样可以加以量化的指标,而非制度建设。

     从另一个角度来看,中国也一直没有确立以制度建设来衡量进步的标准。这或许是因为制度建设需要很长的时间,才能看到结果,不能以急功近利方式来进行。一些党政干部因此对制度建设没有多大的积极性。实际上,制度是人类文明的积累。对任何国家尤其是对发展中国家来说,制度建设是一切,所有其他方面的进步必须以制度的进步来衡量。尽管制度是人确立的,但制度比人更可靠;从历史上看,制度更是衡量政治人物政治遗产的最重要标准。制度化因此也是社会科学和政策研究界的永恒课题。

     制度建设永远不会终结,包括民主制度。美籍日裔学者法兰西斯·福山曾言,美国制度高度制度化,甚至是过度制度化,导致没有伸缩性。但其实不然,制度很容易遭人忽视甚至破坏。特朗普当选总统以来,福山不再持这样的观点,他甚至认为美国的制度正在失败或已经失败。

     特朗普基本上把整个建制搁在一边,自己搞一套制度来运作。其后果正在显现出来,给整个社会带来了巨大的不确定性。再者,如果类似于特朗普那样的黑天鹅,飞进一个制度化不高或没有制度的国家,那么会产生什么样的结果?

     福山也曾经拿中国和美国作比较,认为如果说美国过度制度化,那么中国制度化则远远不足。制度化不足也一直是西方担忧中国的不确定性的主要根源。但实践上并非如此,正是被西方视为是具有最大不确定性的中国,自改革开放以来呈现出高度的确定性,而中国所具有的这种确定性,是改革开放以来的制度建设作保障的。

     改革开放以来,中国最主要的进步是制度上的进步。西方说中国制度建设低水平,不确定性高。这不仅仅是因为西方人对中国制度进步的认识不足,也是因为中国方面的原因。如上所述,中国本身也忽视了以制度建设来衡量国家的进步。

     自从中国近代传统王朝国家被西方一而再、再而三打败之后,中国的数代精英一直在寻找合适中国现实的制度建设。从晚清到孙中山再到国民党,期间因为内外部因素,制度建设经历了诸多失败。直到1949年中华人民共和国成立之后,中国才开始了没有外力干预的内部制度建设。

     毛泽东制度建设有功

     毛泽东一代的政治功劳,不仅仅在于他们统一了国家,更是确立了中国政治制度的基本构架。今天中国运作的政治体制是毛泽东一代确立起来的。毛泽东的功劳是制度建设,而不是今天左派或极左派所说的,诸如“阶级斗争”“文革”“取消市场经济”“消灭资产阶级”等。

     这些作为理想,毛泽东努力追求过,但没有在当时得到好的结果,也没有留下好的遗产。或者说,毛泽东思想中那些被左派追捧的部分,从来就没有在实践过程中实现过,而只是作为理想而存在。因此,只有到了困难时期,人们才会去怀念毛泽东;形势一好,人们(不管左派还是右派)就忘了他。

     邓小平时代的制度进步尤其显著。毛泽东时代,各种社会政治运动对毛泽东自己确立起来的制度,造成了巨大的冲击和破坏。邓小平一代经历了那个动荡的时代,因此把制度建设置于头等重要的位置。修改宪法、法制建设、领导干部任期制、年龄限制、集体领导体制、干部任用制度、基层治理等,今天我们所看到的制度,都是在邓小平时代确立起来的。

     这也是邓小平的遗产持久影响力的制度保障。直到现在为止,人们可以讨论如何进一步改革或改进这些制度,但没有人可以轻易否定和取消这些制度。这些制度一旦被党政官员和大众所接受,便具有了自我生存能力。

     邓小平之后,上世纪90年代,中国在制度建设上又有很大的进步。为了加入诸如世界贸易组织等国际组织,中国实行了“接轨”政策,即通过改革自身的制度,在制度层面和国际标准接轨。进步尤其表现在经济方面,整个社会主义市场经济的制度构架,就是这个时期所确立的。同时,在政治上,1997年中共十五大把当时全国人大常委会委员长乔石力主的“法治”写入党和政府的文件,并把“法治”确立为政治制度建设的目标。

     就经济发展而言,胡锦涛和温家宝时代成就很大。在这期间,中国的GDP翻了一倍。这个时期的经济增长,可以说是前一个时期制度建设的红利。同时,胡温时代也继续进行前一个时期已经开始的制度建设。不过,这个时期最具有意义的制度建设发生在社会领域。这是必然。1990年代主要议程是经济发展,社会领域不仅建设不足,而且遭到很大的破坏。

     社会体制建设和社会政策是胡温时期开始的,包括普惠性的低保、社会保障等。不过,在政治方面,这个时期制度建设不足。法治建设不仅没有进步,反而被新出现的“维稳系统”的阴影所笼罩。2008年世界性金融危机发生后,政府更是把精力投入到对付危机,而非制度改革。如果没有“维稳系统”的出现和2008年金融危机这两件事情,这会是个非常令人怀念的时代。

     对制度建设的规划,中共十八大是一个重要的转折时期。十八大之后高层所提出的“四个全面”,即“全面实现小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”和“全面从严治党”,除了第一个“全面”是关于经济发展之外,都是关乎制度建设的。

     1980年代中期,中共曾经设想全面的改革计划,协调经济改革和政治改革的关系。但1989年六四事件之后,改革不再具有全面性,而是有重点的局部突破。也就是说,十八大之前的诸多制度改革大都是局部和零星的,没有系统性。

     正如“四个全面”所示,十八大以来改革的最主要特点就是“全面”,“全面”就是“系统”。十八大三中全会所通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是对“社会主义市场经济”的制度细化,四中全会所通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,可以说是系统的政治改革计划(尽管没有使用政治改革的概念),而六中全会所通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个文件,则是对执政党本身的系统改革计划。

     为制度建设提供条件

     尽管外界关切的焦点在于中国轰轰烈烈的反腐败运动和经济的新常态,但如果站在未来的立场来看,十八大以来最主要的进步也在制度。甚至可以说,无论是大规模的反腐败运动还是经济新常态,都是为其他方面的制度建设提供环境和条件。当GDP主义盛行的时候,制度建设很难提上议事日程;同样,当腐败盛行的时候,政治体制和执政党本身的体制建设,很难提到议事日程上来。

     就拿最为棘手和敏感的法治领域来说,制度进步也是明显的。正如前面所说,中共十五大就正式提出了“法治”的概念,但在此后的很长时间里,并没有转化成为制度建设。在有些时候,出现停顿甚至倒退现象(例如维稳系统的正式确立)。在中国的政治背景中,法治的困难在于党和法之间的关联。

     西方和中国本身的很多人认为法治必然和多党制联系起来,或者说,一党统治下很难实现法治。当然,这个假设并不符合经验,因为很多一党独大的体制,例如日本和新加坡都发展出了健全的法治体制。

     十八大之后,中国也开始从制度层面积极探索法治建设。在司法层面,这些努力包括建立跨区域法院、巡回法庭、司法专业主义、领导干部干预司法终身问责制等。这些制度设计至少要达到两个目标,即领导人不得随意干预司法和司法的相对独立,尤其是要消除历史上一直盛行的司法地方主义。

     在反腐败方面,在短短的几年时间里,已经从制度层面消除了机构和权力过于分散、部门主义和地方主义(自己的腐败自己反)丛生等现象,把权力集中在中纪委手中,中央各部委、省政府的腐败案件由中纪委直接来处理。在这一步完成之后,又开始了第二步,即建立国家监察委员会。

     监察委建设至少有几个主要目的。第一,通过整合和协调中纪委和监察委,把党的政治权力转化成为国家权力。第二,有效制衡政府的行政权力。从前监察部分是政府的一个部分,这就为反政府部门的腐败制造了困难,如果不是使得反腐败成为不可能的话。现在监察委的权力来自于全国人大,而非政府。这使得监察委具有了独立于行政部门的权力。实际上,监察权的设计类似于早期孙中山所设想的“五权宪法”中的监察权。

     第三,反腐败的效率。监察委整合了从前分散于各个部门的相关权力(即行政监察、预防腐败和监察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等机构),这减少了部门主义和地方主义,使得监察和反腐败更加有效。

     制度进步并不表明中国的制度建设已经完成。在很多方面,例如如何处理核心与党内民主、核心与集体领导之间的制度关系、党内民主与社会民主之间的关系、党的领导和法治之间的关系等,都存在着巨大的空间,需要进一步的探索。同时,任何一项制度建设也不是可以一蹴而就的。

     在制度建设过程中,也会有反复。在一些领域,制度建设往往迁就于意识形态和政治上的考量。制度建设是人来执行的,在执行过程中,执行者往往失去制度建设的大局观,而让局部利益观占据主导地位。

     不管如何,制度建设的大方向是明确的。中国人常说,“铁打的营盘,流水的兵”。制度就是营盘,而官员和老百姓都是生活在制度之下的兵。一个政权的生命力之所在,就在于不断的制度建设和更新。由此而言,任何一个领导人或领导层的历史遗产,就是他们所塑造的制度。没有制度建设,就没有持久的遗产。

     延伸阅读郑永年:中国的政治创新试验及其世界意义

     中国如何影响了世界的民主进程

     中国领导人已经在不同场合多次表明中国想要走一条不同于其他国家和地区已有经验的政治路径,中国实际上也是这样做的。在西方看来,中国并不是民主世界的一份子。既然这样,中国如何影响了世界的民主进程呢?最近,笔者看了《经济学人》两位编辑约翰·米克尔思韦特、阿德里安·伍尔德里奇共著的新书《第四次革命:重塑国家的全球竞争》。该书的作者认为,原因很简单,即中国的经济崛起:“中国共产党打破了民主世界对经济发展的垄断。中国在过去的30年间差不多每十年就将生活水平翻一番。中国精英认为他们的模式比民主更有效率且更不易出现僵局。与此同时,中国领导人能够解决在民主国家需要花费数十年才能解决的重大国家建设问题。比如说,仅仅在两年内,中国的养老保险就新覆盖了2.4亿农村居民——远远超过了美国公共养老金体系所覆盖的总人数。从非洲(卢旺达)到中东(迪拜)再到东南亚(越南)的国家都在认真对待这一模式。”

     作者继续说道:“随着中国影响力的增强,美国和欧洲失去了它们作为榜样的号召力和传播民主的欲望。当美国政府甚至连财政预算都无法通过,更别说规划未来的时候,发展中国家为什么还要将民主作为理想的政府形式呢?”因此,文章作者的结论是:中国比以往的共产主义更加实实在在地威胁到了那种认为民主天生优越、并终将大行其道的西方观念。一个更重要的问题在于:为什么中国的政治体制一直屹立不倒?一种可能的解释是,中国政治并非如一些人所说的没有改革,而是通过改革发生了巨大的变化,因此得到生存和发展。

     开放性逐渐成为中国政党体制的一个重要特征

     要理解中国共产党的生存和发展能力,我们必须理解它的学习、适应和变革能力。尽管中国政党政治的概念和理论深受近代西方政治的影响,但中国共产党基本是中国文化的产物。中国近代以来最巨大的政治变迁就是如何从传统基于个人之上的王权转变成为基于组织之上的党权。中国自改革以来的经验表明,中共遇到的很多问题从本质上看都是发展过程中的问题。今天发达世界的很多其他政权也曾经历同样的问题,尽管在程度和复杂性上可能有所不同。但是与那些不存在有效统治支柱的发展中国家不同,中国的强大在于中共这一统治主柱的存在。

     总的来说,中共是一个学习很快的组织,不断从其他国家和自己的历史中吸取经验。当前的反腐运动就是一个很好的例子,但反腐只是中共生存的最低要求。中共的生存和发展必须通过建立新的制度来进行自我更新。自我更新既是日益变迁的环境所致,更是领导层自我意识的结果。改革开放以来中共的生存和发展是有自身道理的,而非偶然。如果用一个关键词来形容中共的自我更新的话,那么就是“开放”。

     开放性正逐渐成为中国政党体制的一个重要特征。历史地看,任何政党,凡是不开放的,都最终会变得排外和封闭,从而走向死亡。只有开放的政治,才具有包容性。在西方,政治开放性是通过外部多元化,也就是多党制来实现的。在中国,政治开放性是通过一种“内部多元主义”的机制设置来实现的,当社会上出现不同的利益群体时,执政党就向它们开放,吸纳它们进入政治过程,并通过各种制度和机制来体现它们的利益。亚洲的很多国家,即使具有民主的形式,也经常表现为家族统治。在中国,从社会底层进入政界的人数远远大于很多其他国家,包括民主国家。中共的统治至少到现在为止不以政治家族为基础,它是一个利益高度多元化的群众性政党。

     中国形成了一套非常有效的权力交接制度

     中国政党体制的一个核心特征是,政治开放性促进了政治精英以一种日益制度化的方式实现和平更迭,形成了一套非常有效的权力交接制度。已故的邓小平在生前成功地建立了一系列的重要政治制度来保障权力的和平更替,主要制度包括任期限制、年龄限制、精英选拔制度和集体领导等四项制度。

     第一是领导职位任期。一般来说,包括中共总书记、国家主席、总理和其他重要职位(所有政治局常委)在内的领导人最多可以连任两届,也就是10年。这与很多西方国家的总统制并无太大区别。这就是说,尽管中国没有西方式的基于民主之上的总统制,但它建立了一种防止个人独裁的替代性方法。

     第二,年龄限制制度同样非常重要。它为高龄政治领导人和官僚提供了一个退休制度。在其他政治体制当中,退休制度适用于公务员,也就是官僚。但在中国,退休制度适用于所有党政官员,包括政治领导人、公务员、人大代表、社会组织负责人以及所有其他重要的政府和准政府组织。

     第三项制度是无情的精英选拔体制(meritocracy)。在很多政治体制尤其是民主政治当中,要想获得政治权力,就必须获得足够多的选票。事实上,中国也在开始实行党内票决制,测量某被考察对象(潜在的领导人)在他(她)的同事以及民众之间受欢迎程度的时候,票决制正在变得越来越重要。然而,在票决之前,还存在一个额外的选拔程序,这个被考察对象必须满足诸如教育、工作经验(在不同地区以及不同级别上任职)和很多其他考核指标的所有要求。

     第四项制度是中国所说的“集体领导体制”或称“党内民主”。邓小平设计了集体领导制,由中央政治局常务委员会的成员们集体实行政治领导。这个体制以“内部多元主义”为特征。在中共的最高领导层,成员之间有着制约与平衡。

     此外,中国政党体系的另一个重要特征也值得强调,即它有助于推动政策的变化。理论上讲,多党制国家政策变化的障碍应该小于一党制国家,因为政策可以随着执政党的交替而改变,然而情况通常并非如此。在许多民主国家,反对党不再发挥建设性作用;相反,它们仅仅为了反对而反对。政党之间互相否决,使得没有政党能够做出有决定性的决策。中国却不是这样。尽管中国社会经常抱怨执政党改变政策的速度太慢,但中国贯彻落实政策变化的速度比其他政治体制要快得多。

     尽管中共的创新不仅仅局限于这四项,但这些创新足以使得中共和其他共产党体制区别开来。中共的生存和发展与这些制度创新分不开。同时,强调这些创新并不是说这个体制就没有缺陷了。事实上,这个体制仍然面临很多的挑战。这里所要强调的是,这个体制是一个处于变革过程中的体制,它要通过更多的变革来完善自己。这个体制也的确在变化,并且变化的方向是很明确的,那就是更多的开放、更多的竞争和更多的参与。因此,应当把中国政治体制的总体特征(也是变革的方向)界定为开放、竞争和参与。

     通过制度性的权力集中来克服既得利益的阻力

     由于中央政治局常委会的每个成员只负责各自的领域并在该领域享有较大发言权,政治局常委会内部的分工体制趋于向分散化发展。

     在深化改革的主题下,十八届三中全会以来,中共高层已经成立了四个主要的新机构来强化制度基础,以改变高层权力过度分散的局面。第一个机构是中央全面深化改革领导小组,负责总体上的改革设计和改革实施。这一举措显示了习近平推进各方面改革进程的决心。第二个机构是国家安全委员会。这一新机构主要是基于美国的模式,包括一个高度授权的安全专家小组,能够操作国家庞大安全机构的控制杆。但是中国的这个机构与美国的国家安全委员会在一个关键方面有所不同:中国版将担负国内安全与外交政策的双重职责。第三个重要的机构是中央网络安全和信息化领导小组。作为中国军队的统帅,即中央军委主席,习近平也成立了第四个重要的领导小组,即中央军委深化国防和军队改革领导小组。

     这些新机构的成立使得高层权力配置更加具有制度合理性。中国发展到今天这种局面需要通过权力的适当集中来克服既得利益的阻力,避免政策僵局,实施大刀阔斧的改革。再者,这种变化尽管会强化最高领导人的权力,但这不是个人的权力,而是制度的权力。这些都是正式的机构,可以公开透明地运作。只要是正式的,制度化的水平和程度就可以逐渐提高,并且也是可以继承下去的。这就可以避免常委内部权力过度制约的局面。

     更为重要的是政治责任的问题。党内民主很重要,但党内民主不应当妨碍政治责任的承担。任何一个政治制度,最重要的问题就是政治责任的承担。高层权力如果过度分散,就会出现政治责任的混乱问题。之前的“集体领导体制”中过度的权力制约下就出现了政治责任无人承担的问题。在一党执政体制下,这种情况就很危险。我们可以举越南的例子。前些年,很多人认为越南共产党的党内民主远远走在了中国的前面,因此纷纷到越南去“取经”。但实际情况又如何呢?今天的越南实际上已经形成了“四驾马车”的局面,即党的总书记、国家主席、总理和国会议长由四个不同的领导人来担任,他们之间意识形态倾向性不同、利益不同、外交理念不同,并且背后是不同的既得利益集团。笔者认为,除非越南已经准备好放弃一党统治而走向多党政治,那么这种“多头统治”机制很难维持下去。而十八大之后的中国刚好与越南走了相反的道路,即通过相对的权力集中来改善党内民主的机制。随着上述新机构的设置,中国的顶层有望克服权力过度分散的局面,而确立其明确的政治责任制度。

     值得一提的是,中共在继续反对任何西方类型民主即多党制的同时,也采用了党内投票、分权和政治协商等不同的民主要素。把西方民主一些要素整合进自己的政治体制,是亚洲成功国家的经验,那些不成功的国家往往是照抄照搬西方民主的国家。

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