盛洪:让国家间竞争起来
2017/12/19 中国好学者

    

     学者简介

    

     盛洪,北京天则经济研究所所长,山东大学经济研究中心教授。1954年12月生于北京,1983年毕业于中国人民大学,1986年和1990年于中国社会科学院相继获得经济学硕士和经济学博士。自20世纪80年代后期以来,致力于宏观经济理论和中国宏观经济问题的 研究;产业经济理论和中国产业政策的研究;制度的结构、起源和变迁的研究;文明的冲突、融合与整合问题的研究;国际政治经济学的研究。组织翻译罗纳德·科斯的论文集《论生产的制度结构》,主编新制度经济学经典论文集《现代制度经济学》。著有《分工与交易》、《治大国若烹小鲜》、《经济学精神》、《在传统的边际上创新》、《为万世开太平》等。

     让国家间竞争起来

     文 | 盛洪

     编者按

     我注意到,政府高层一直有减税的意向。不幸的是,我们看到有些行政部门似乎很不愿意减税。2016年底爆发的“死亡税率”之争中,税务总局就误判身份,出来压制对税率过高的批评。今天我们也看到一些官员对美国减税的指责。既然减税会因存在拉弗效应而增加税收,为什么还会如此呢?前面说过,实现税收增加的效果,还需要等待稍长时日;而维护高税率则会保住吃税人的当下利益。这取决于眼光的长短,以及心中是否有民众与国家。遗憾的是,我们又发现了对美国减税和中国税负讨论的压制。但是,这又有什么用呢?

     拉弗曲线告诉我们,当税负过重时,降低税率会导致税收额的增长。这是因为减税激励了企业与居民的生产和投资,使经济总量(即税基)显著增长。因而降低税率甚至会增加税收。如果这个简单道理大家都能接受,就没有是否减税的争论了。问题在于,一般而言,政府是一种提供公共物品的垄断组织,它的内在机理就是要提高公共物品的价格。其结果是税收总额会显著大于公共物品所必需。这就形成了减税空间。然而,对于拉弗理论所展现的美好前景,由于是未来之事,存在着不确定性,而当下的税率是眼前利益,三鸟在林不如一鸟在手,政府行政部门倾向于拒绝接受。

     即使是在有着制衡机制的美国,也因为布坎南所说的财政幻觉和投票机制的弊端,不能有效约束财政收入与支出的增长,所以美国的财政收入占GDP的比重不断增高,以致布坎南认为不可能在美国的议会民主制度下受到约束,因而提出宪法改革方案,要在宪法中规定财政支出不得超过财政收入。但布坎南的这个改革方案很难在美国实现,因为要修改宪法需要得到国会两院三分之二多数和四分之三州的同意,而大多数人会因赤字政策看起来对当下有利而不会支持财政平衡原则。而在缺少制衡机制的中国,更缺少遏制宏观税率上涨的机制和手段。

     一个成功的减税改革,就是要对抗垄断组织的内在机理,就要依靠内外两方面的力量。在内部,就是要依赖于主张低税负的文化力量。在西方世界,如美国,主要依赖于经济自由主义传统。这次特朗普的减税方案的法律过程中,有137名经济学家联名发表公开信支持减税,为“减税与就业法案”得以在国会通过助了一臂之力。在春秋时期,当孔子听说弟子冉求帮助季氏增税,生气地说,“非吾徒也,小子鸣鼓而攻之可也”。儒家轻徭薄赋思想对以后两千多年的税赋政策产生了深远的影响。然而文化究竟是一种软的力量。真正能够使之起作用的,还要借助于来自外部的竞争。

     在总结中国改革的成功经验时,张五常教授说,主要应归功于县之间的竞争。竞争的指标就是提供公共物品的价格,竞争的标的就是流动着的货币资本和人力资本,具体表现为企业对本地的入驻。由于竞争,各县就要竞相降低作为公共物品价格的税率。然而在我国,税率并非县级政府所能决定,我国税法规定的17%的增值税,只有四分之一归县级掌握,即一个县政府最多能减免4.25%的税率。但在另一方面,县政府以降低它提供的土地的价格作为竞争手段,它经常以零地价吸引企业。五常教授证明,税就是一种分成租。只要征税和收租的是一个主体,租税可以互替。在五常教授看来,这也是一种税率的竞争。

    

     如果从更大的范围去看,中国的改革得益于国家间的竞争。在改革开放之前,中国是一个重税国家。人民公社制度,是一个极重税体制,其间最重的税负古今罕见。如在农业集体化和人民公社期间,实际的田赋率,即征收公粮和低价征购余粮的比重,一般都在30%以上,最高时接近50%(1960年)。比较文景之治的三十税一(3.3%),贞观之治和开元盛世的四十税一(2.5%),真是天壤之别。我们知道结果是,带来了大饥荒。在此之后,政府调整了过高的田赋率,但仍然维持从农民的手里拿走所有余粮的制度,使中国民众一直处于勉强糊口的状态。这种实际上的固定工资制,仍是一种高税率制度。

     20世纪80年代初开始的农业改革,同时又是一种减税改革。原来的制度是,农民要将口粮之外的所有粮食作为公粮和余粮交给政府,这相当于固定工资。在北方农村,一般是一个男劳动力一年360斤左右的粮食。包产到户意味着农村分配体制从固定工资改变为固定租税,农民“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的。”由于农民积极性极大地释放出来,农田亩产数倍于人民公社体制下的亩产。杜润生曾经说过,包产到户后,农民只需24天就能干完地里的活。我们姑且按劳动生产率10倍于原来计算,按原来田赋率30%计算,田赋率降到了3%。农业改革奠定了我国经济奇迹的基础。

     中国政治领导层决定改革开放,不仅是中国内部问题压力所致,也是国际竞争所致。20世纪50年代以后,我们亲眼看到了发生在日本和西德的经济奇迹,接着又出现了亚洲四小龙和巴西的经济高速成长。美国更是充满活力,20世纪80年代初出现了个人电脑革命,开启了全球的计算机和互联网的新时代。当时一些中共高层领导人到外国考察,为日新月异的高科技发展、繁荣的城市和乡村、普通民众富足的生活所震惊,回来描述他们的印象。反观当时中国,经济几乎到了崩溃的边缘,国家贫弱无力,人民穷困不堪。1978年,我国人均GDP只有385元(国家统计局),为当时世界倒数第四。

     这些出现经济奇迹的国家或地区无疑是中国改革开放的借鉴。一个重要的共同点就是,它们都是市场经济。这意味着要依靠民众和企业的内在激励,也就必然要创造一个相对低税负的环境。中国城镇领域的改革,对于国有企业就是从放权让利开始的,而对民营企业则是一个从禁止到鼓励的过程。国有企业的改革经历了利润留成、承包制、利改税等过程,基本方向就是实际税率的下降。而当时民营企业发展受到鼓励,实际交纳的税款相对较少。因而在改革开放之初有一个明显的降低税率过程。见下图。

    

     可以看出,伴随着市场化改革,税率降低产生了明显的效果,不仅带来中国经济的高速成长,到2000年人均GDP增长了20倍,还完美证明存在着拉弗曲线,即政府财政收入也明显增长,没有一年是降低的。见上图。

     如此看来,国家间竞争是一种非常积极的力量。在上世纪80年代,真正遏制美国的财政比重不断增高趋势的,不是布坎南的修宪建议,而是来自当时国际上的竞争。这主要包括日本、西德,加上亚洲四小龙和巴西的崛起,它们在世界市场上活跃,美国的贸易赤字逐渐成为常态,使美国感到了压力。这使得里根总统得以推行经济自由主义和减税改革。里根减税产生了很好的效果,不仅美国迎来了一个二十世纪持续时间最长的繁荣,从80年代一直延续到了2000年,平均每年增长3.4%;同时也印证了拉弗曲线,美国的税收总额只有一年有些微减少,其它所有年份都在增长。见下图。

    

     然而,在市场化改革带来经济持续增长和财富不断涌流的情况下,一个垄断组织的内在机理又在起作用,公共物品的价格又在不断高升。我曾在《没有约束的财政支出是宏观税率攀升的主要动因》中指出,正是中国的财政支出缺少有效的审查和约束机制,致使自上世纪90年代未开始,财政收入的增长速度大大快于GDP的增长速度,财政收入增长指数累积为GDP增长指数的两倍,财政收入占GDP的比重提高了12个百分点。见下图。本来随着经济规模的增大,公共物品供给也有着规模经济性,即单位成本会下降,税率本应下降,同时可以维持同等水平的公共服务。

    

     之所以宏观税率高攀,主要是因为对财政支出没有有效约束,除个别年份,财政收入决算总是大于财政收入预算,财政支出又领跑财政收入,财政赤字持续增长所致。见下图。由于我在上述文章里已经作了分析,在此不再赘述。

    

     今天当我们看到美国特朗普政府的减税方案获得国会通过时,我们应该认识到,这也是国家间竞争的结果。是改革开放,尤其是八、九十年代的市场化改革创造了中国奇迹,中国巨大规模的制造业打败许多美国、德国和日本的竞争者,使中国的人均收入数十倍于20世纪80年代初,加之金砖国家的崛起,使美国感到了竞争压力。从2008年金融危机开始,美国逐渐走上衰落的道路。尽管特朗普政府也提出了一些迎合民粹主义的政策,如加强移民控制,走向贸易保护主义,但真正积极的作法恰是减税。人们期待着,要象当初里根减税那样,再次创造美国的大繁荣。

     因此,当球踢到中国一边时,我们也应该高兴。来自其它国家的竞争对我们不是坏事,而是好事。我曾经估计过,我国的宽口径宏观税率已经高达45.6%,本来就存在着巨大的减税空间,不管有没有美国减税带来的竞争压力,中国早就应该主动减税,因为政府征税的目的是为提供公共物品筹资,而不是作为政府及其官员的当然收入。我曾指出,自1995年以来,按财政支出增长的程度和速度看,我国公共物品的价格已经上涨了35.7~120%。这显然表明了税收总额已经显著大于公共物品所必需。美国减税只不过凸显了我们已经存在的问题,也给了我们再次发动中国经济的一个契机。如果减税,我们将面临的,是又一次经济快速成长与财政收入相应增长,再一次应验拉弗曲线。

     我注意到,政府高层一直有减税的意向。不幸的是,我们看到有些行政部门似乎很不愿意减税。2016年底爆发的“死亡税率”之争中,税务总局就误判身份,出来压制对税率过高的批评。今天我们也看到一些官员对美国减税的指责。既然减税会因存在拉弗效应而增加税收,为什么还会如此呢?前面说过,实现税收增加的效果,还需要等待稍长时日;而维护高税率则会保住吃税人的当下利益。这取决于眼光的长短,以及心中是否有民众与国家。遗憾的是,我们又发现了对美国减税和中国税负讨论的压制。但是,这又有什么用呢?

     孔子说,“天何言哉?四时行焉,百物生焉。天何言焉!”上天不说话,但它会通过奖惩让人们知道什么是自然法则。本杰明?富兰克林也说过,“如果你不听道理,道理肯定惩罚你。”

     (注:根据作者2017年12月15日“美国减税和国家竞争”研讨会上的发言改定。本文仅代表作者个人观点。)

     拓展阅读:

     贾康:“特朗普减税冲击”可在中国“变压力为动力”

     美国总统特朗普在竞选时允诺的减税计划,新近已在美国众参两院分别通过了其法案框架,一俟两院版本经相互协商得出最终版本后,将经投票和总统签字而生效。此事再次引起全球瞩目、各方热议。

     美国作为头号强国,此减税举措的“外溢性”及对中国将带来的外部冲击影响,是不言而喻的。但在全球化国际合作与竞争场景中,中国完全可以“变压力为动力”,更为积极地“做好自己的事情”,在与美、日、欧等主要贸易伙伴的互动中,推动“人类命运共同体”式的双赢、多赢发展。具体分析,应指出如下几个方面的基本认识:

     一、减税是中美的共同选项,并都有原已积累的理性认识和经验

     美国早有上世纪80年代“里根经济学”指导的减税实践,中国也自那时推进改革开放以来力行“减税让利,搞活企业”的方略,都取得了积极的成果。当下,在进一步消除世界金融危机负面影响的背景下,美国要以减税促使其“重新强大”,中国要以减税深化供给侧结构性改革引领“新常态”,这是两大经济体的共同取向,内含的学理均认同于“拉弗曲线”揭示的“减税-激励-优化经济运行”的逻辑。在此大方向上,两大经济体并无歧见。

     二、中美的税制结构和税改进度不同,优化税制的方略必各有侧重

     特朗普的减税主要是显著降低企业所得税负担,并简化和削减个人所得税。就此对应地比较中国情况,企业所得税早已在多年前把标准税率降为25%,并一向对高科技企业优惠至15%,近年又明确规定中小企业减半征收即实际税率降为12.5%,还有地方政府的“三免两减”等优惠,这些举措都走到了美国的前面。

     至于个人所得税,中国在前一轮个税改革提高“起征点”之后,此税的收入已降至税收总收入的6%左右,即已明显边缘化,与美国个税占联邦政府总收入47%左右的格局完全不可同日而语。

     中国在“正税”概念下的进一步减税,企业所得税方面可能的空间已不大,个人所得税方面则是需考虑走向“综合与分类相结合”新框架的税制改革。另外,中国的税制结构是以间接税为主体,与美国的直接税为主体迥然不同,中国在业已全面推出“营改增”的间接税减税改革之后,为优化税制还不能不考虑在税改中逐步提高直接说比重,以使自己的税制与经济生活现代化。

     因此,中美两方优化税制的方略必然各有侧重、各不相同,中国无法对美国的税改“照猫画虎”。

     三、中国需在减税、税改的同时做好“全景图”概念下的企业减负

     中国的实际特点是企业“正税”之外的非税负担名目、种类繁多,可降低的空间可观,但涉及一系列“攻坚克难”的改革问题,经多年努力后,这些非税负担的总和水平,仍明显高于国际上其他经济体的一般情况。市场主体选择“要素流动”方向而“用脚投票”的压力下,特朗普减税冲击对此可给中国带来的正面效应在于:正好可以促使中国在企业负担“全景图”视野之内,以推进改革来寻求实质性地促成境内企业非税负担的减降。

     其中特别包括:1.以社保体系改革促成企业“五险一金”的降低;2.以行政系统配套改革减少仍名目繁多的几百种行政性收费的种类与降低负担标准;3.以整顿吏治的配套改革减降企业处关系“打点”而形成的隐形负担和审批环节“为官不为”拖延不办带来的实际损失负担。

     四、中国还应做好“自己事情”中的两件改革大事

     前面考察分析已表明,中国如想按美国减税方案来照猫画虎地在本国实施,必成邯郸学步、东施效颦,中国针对自己的实际情况而“问题导向”地“做好自己的事情”,还应积极抓好如下两件改革大事:

     一是政府精简机构,压低行政成本开支。这是涉及“大部制”、“扁平化”的政府机构“消肿减肥”的“啃硬骨头”之举。如能变压力为动力地把此事做好,将带来政府职能的进一步合理化转变和政府运行绩效水平的实质性提高,财政的运行则能够既减收也减支,对冲赤字压力。

     二是大力推进PPP创新,以融资合作使政府“少花钱、多办事、办好事”。PPP的机制创新近年正在中国积极推行,如能变压力为动力把此事做得更规范、更专业、更有声有色,将使中国在减税的同时,更好地引导政府体外的民间资本、企业资金以与政府合作的方式,来从事公共工程、基础设施建设乃至产业新城的建设和运营,既显著缓解政府收支矛盾,又能以PPP带来的投资绩效升级机制,更好地满足改进民生、服务公众的社会目标。

     总之,面对“特朗普减税冲击”,中国完全可以也确实应该“变压力为动力”,以供给侧改革更好地满足人民群众对美好生活的需求。

     (文章来源:《中国日报》,以下为英文版)

     US tax cut can be turned into an opportunity

     The United States Senate has approved a bill toreduce taxes for businesses and the rich as part of the promises US PresidentDonald Trump made during his presidential campaign, which will have a bigimpact on many economies, especially China's.

     But given the global trend of cooperation andcompetition, China could transform the challenges created by the US tax cutinto a driving force for the economy. Through interactions with its major tradepartners, including the US, Japan and the European Union, China could promotewin-win development to build a community of shared future for humankind.

     Many economies, including China and the US,use tax cuts as a tool to boost the economy. But the US' tax cut policy isguided by "Reaganomics", or the economic policy president RonaldReagan followed in the 1980s. China, too, used tax cuts to propel reform andopening-up in the 1980s, and they have yielded positive results.

     Trump wants to make "America great again"by using, among other economic tools, tax cuts, whereas China has cut taxes todeepen supply-side structural reform in line with its economic "newnormal". The world's two largest economies have a common orientation-they believethat "tax cut leads to inspiration and further optimizing of economicoperation", as proved by the Laffer curve, which shows the theoreticalrelationship between rates of taxation and the resulting levels of governmentrevenue.

     But the two countries' tax reforms aredifferent. Trump's tax cut is aimed at greatly reducing the tax burden ofenterprises and individuals, while in China, the standard rate of income taxfor enterprises was reduced to 25 percent many years ago, and high-techcompanies can enjoy a preferential tax rate of 15 percent. And for the past fewyears, small and medium-sized enterprises have been paying 12.5 percent incometax, and some local governments have offered even more preferential tax ratesto attract enterprises.

     Besides, China raised the threshold of individualincome tax in the last round of individual income tax reform; in fact,individual income tax accounts for only about 6 percent of China's overall taxrevenue, whereas in the US it accounts for about 47 percent of the federalgovernment's total tax income.

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