能见度|药品集中采购进入“交接棒”期
2019/1/18 17:16:07 健康报
在国家取消药品价格管制、新一轮政府机构改革的大背景下，公立医院药品集中采购将走向何种方式，将直接影响药品价格的形成模式。医保部门已经着手“接盘”药品集中采购。尽管省级集中采购在政策方向、机构设置等方面均未明朗，但“4+7”城市联合采购已经打响了医保部门主导采购的第一枪，“枪响”后的动向牵动着业界各方的心。
新一轮集采搅动旧格局
近年来，随着公立医院综合改革、医保支付方式改革的不断推进，各地出现了多种不同药品采购模式的探索。“并没有哪一种采购模式是十全十美的，都面临着一定的困惑和挑战。”在一场公立医院药品供应保障与医保支付学术研讨会上，主办方华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心陈昊直言，未来的药品集中采购仍需在各种形式的摸索中积累经验，寻找一种能够形成社会“最大公约数”的模式。
2015年，国务院印发《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》，业内将此称为新一轮药品集中采购的开端。
由卫生行政部门主导的新一轮药品集中采购，最大的特点就是将采购模式进行细分。除对临床用量大、采购金额高、多家企业生产的基本药物和非专利药品，由省级药品采购机构采取双信封制公开招标采购外，还对部分专利药品、独家生产药品实行谈判采购，对妇儿专科非专利药品、急(抢)救药品、临床用量小的药品、常用低价药品实行集中挂网采购等。
在新一轮药品集中采购中，实行集中招标采购的药物品种数量大大减少，为数众多的药品进入直接挂网采购模式。2014年，为鼓励药企生产低价药，国家发改委针对化学药、中成药日服费用不超过3元、5元的标准，制定发布了低价药目录，并取消低价药最高零售限价。新一轮药品集中采购沿用这一标准，将大量常用低价药纳入直接挂网采购。
国家曾明确，对直接挂网采购药品不得限制挂网价格，由医疗机构与企业直接议价采购，政策用意是通过相对自由的市场定价，调动企业生产积极性，保障此类药品的市场供应。经过3年多的发展变化，直接挂网采购药品价格不出意外普遍上涨；但部分药品价格的疯涨明显超出了政策预期。东部某省份一位药品采购相关工作人员介绍，该省直接挂网低价药部分，在与其他省份最低价联动后所做的测算显示，平均价格涨幅达169%，“不少药品十几倍、几十倍的涨价，令人瞠目结舌。”经过几轮涨价，不少药品早已突破低价药的日服费用标准，但随着国家取消药品价格管制，低价药目录似乎变得“有进无出”。
这是目前全国绝大多数省份药品集中采购工作的基本现状，也是下一步医保部门接手药品集中采购工作的基础条件。
背后的改革逻辑有待理顺
药品采购职能移交医保部门后，药品集中采购政策将有怎样的变化不得而知。有专家认为，由于医药产业和医疗行业的环境基础并未发生重大改变，未来医保部门很可能会在微调或改进的基础上，沿用现有省级药品集中采购政策。
据悉，国家医保局已着手筹备成立医药价格和招标采购指导中心，以引导和推动相关职能顺利划转。目前，全国各省份正在加快推动医保局的挂牌成立；已有多个省份明确，将此前隶属于卫生行政、公共资源交易部门的药品采购机构及人员一并划归医保局，不少具有丰富实践经验的“老人”将继续操刀药品集中采购。
樊海涛认为，在医保支付方式改革到位、药品真正成为公立医院成本之前，开展跨省联盟采购是药品采购模式发展的一个方向。组建省际采购联合体，针对采购金额大、使用数量多、重合度高的药品耗材，以规模优势来换取议价主动权，才能有效降低虚高价格，减少重复劳动、降低行政成本。
新一轮政府机构改革的调整也可能给未来的药品集中采购工作带来变化。“2018年5月，省际采购联盟针对采购量大、采购金额大、使用重合度高的药品和耗材制定了联合议价方案。”樊海涛表示，考虑到即将落地的政府机构改革，这个更大规模的跨省联合采购方案最终并未公布。“省际采购联盟的建立基于各省份卫生行政部门的合作，未来采购职能移交医保部门后，跨省区域联合采购还能否开展不得而知。”
以卫生行政部门为主导的药品集中采购即将成为过去。江苏省卫生健康委药政处处长束一平认为，医保部门可以主导未来的公立医院药品集中采购，但药品采购的主体最终还应是医疗机构；“一个现实问题值得思考，医保部门主导药品采购重点关注的是医保目录内的药品，大量的非医保药品应该如何采购？”束一平说，我国公立医院药品集中采购的未来，应是在医保部门、监管部门、医药产业等多方角色和职能真正归位后，由医院出于成本控制的考虑开展集团采购，使药品价格真正回归临床治疗的价值。
各地探索多种模式
在省级药品集中分类采购的基础上，不少地方出现了医保带量采购、药品集中采购组织(GPO)采购、跨省联盟采购等多种探索形式。
不同于其他省份，上海市于2011年年底，已将公立医院药品集中采购职能划归医保部门。2012年，上海市着手准备药品带量采购工作，直到2014年完成第一批3个品种、4个品规的采购；承诺将上一年度总用量的60%作为招标数量的基础，并通过医保资金先行垫付的方式给企业吃了一颗回款的“定心丸”。2015年、2017年，该市又先后完成了第二批6个品种、12个品规，第三批19个品种、26个品规的带量采购，药品价格降幅为50%~65%。
2016年年初，上海市医药卫生发展基金会发起成立GPO采购联盟，并委托上海医健卫生事务服务中心负责运营。上海GPO采购以省级药品集中采购中标产品为遴选范围，要求企业申报GPO结算价与愿意接受供应链成本分摊，通过专家投票形成GPO采购药品目录。上海市GPO运行至今已采购3批次药品，包括集中采购中标药品、挂网采购药品和自费药。需要指出的是，GPO采购联盟的发起和运营单位，主管部门均为上海市卫生行政部门。
同年，广东省深圳市开始筹备GPO采购试点，由政府公开遴选一家专业的第三方企业，将公立医院的采购需求集中起来交给GPO代理，由其和各药企谈判议价，“带量”团购。采购前，深圳市首先对采购目录进行了“大瘦身”，剔除“伪创新”的奇异剂型和规格，制定两批《深圳市公立医院药品集团采购目录》，将涉及的2400多个品规压缩至1600余个。第一批采购目录的403种“短缺”药品，GPO采购成功率稳定在95%以上；第二批采购目录中用药金额大、生产企业多的643个品种，划分为3个质量层次后，价格综合降幅达22%。
与此同时，跨省区域联合采购开始出现。陕西省卫生健康委药政处处长樊海涛介绍，2016年，陕西省牵头组建高值医用耗材省际采购联盟，并建立协同应用平台，实现数据共享，取得了很好的效果。2018年7月，省际联盟中的14个省份联合开展进口抗癌药品专项采购，企业申报产品涉及57个品规，议价成功47个品规；平均价格降幅11.3%，按2017年采购量测算，每年可节约采购资金近1亿元。
文/健康报首席记者 刘志勇
编辑/ 管仲瑶
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