“千人计划”专家田国强:合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界
2016/9/29 千人智库

     高效引才,科学决策!关注请点击蓝色“千人智库”导读本文转载自田国强、陈旭东著《中国改革:历史、逻辑和未来》一书(第2版刚出版发行)第16章“合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界”之二,重点论述在国家治理中政府、市场与社会这三大制度安排的基本作用和适用边界,并探讨如何基于此健全激励与约束机制,建立法治的有效市场。

     “千人智库”(ID:thinktank1000)经田国强教授授权同意转载本文。

     田国强,男,1956年生,湖北省公安县人。1982年获华中工学院(现华中科技大学)数学硕士学位。1987年获美国明尼苏达大学经济学博士学位,导师为诺贝尔经济学奖获得者、“机制设计理论之父”赫维茨(Leonid Hurwicz)教授。之后任教于美国德州A&M大学,在改革开放之后中国留学北美的华人经济学者中第一个获得终身教职、第一个成为正教授,现为该校经济系Alfred F. Chalk讲席教授。2004年7月起任上海财经大学经济学院院长,其后至今相继兼任上海财经大学高等研究院院长。首批中组部“千人计划”入选者及其国家特聘专家,首批人文社会科学长江学者讲座教授,曾任上海市人民政府特聘决策咨询专家。2006年被《华尔街电讯》列为中国大陆十大最具影响力的经济学家之一。

     综合治理三大制度安排:政府、市场与社会

     基于以上的分析不难发现,为了实现国家治理现代化,让市场运行良好,建立有效的现代市场制度,就需要耦合和整合好政府、市场与社会这三个基本协调机制之间的关系,以此规制和引导个体经济行为,实行综合治理。政府、市场和社会,这三者正好对应的是一个经济体中的治理、激励和社会规范等三大基本要素,强制性的公共治理和激励性的市场机制等正式制度安排相互交叠、综合治理、长期积淀,会对规范性的非正式制度安排形成一种导向和型塑,增强社会经济活动的可预见性和确定性,大大节约交易成本。

     法规治理是强制性的,是基本的制度安排和管理规则。制定法则和规制的基本标准在于是否容易界定或判断清楚(信息透明和对称与否),了解信息及监督和执法成本是否太大。如果一个法规的监督成本太大,这样的法规就不具有可行性。产权的保护、合同的实施、适当的监管都需要制定规制,从而需要一个监督执行规则的第三者,即政府。但由于政府也是经济人,既当裁判员又当运动员,影响巨大,这就要求对政府的行为应有明确的程序和规则,宜细不宜粗,越明确越好。对经济人和市场的规制则相反,由于信息不对称,应该是宜粗不宜细,给人们更多的经济上的选择自由和政策空间。

     激励机制是诱导性的,这是适用范围最大的一块。由于信息不对称且了解信息的成本又比较大,具体的运行规则应该是通过用市场机制等诱导性的激励机制来调动经济人的积极性,实现激励相容,使人们主观为自己、为个人,客观为他人、为社会努力工作。声誉和诚信在市场经济机制下也是一种惩罚激励机制。做生意要靠诚信,否则就会受到被市场淘汰的惩罚。此外,诚信能节省经济成本,降低交易成本。

     社会规范是一种既不需强制,也不需激励的无欲无刚的内在规约。长期坚持按强制性的法规和诱导性的激励机制来解决问题,慢慢就会形成一种既不需要强制也不需要激励的社会规范、信仰和文化,比如企业文化、民风、宗教信仰、意识形态、理念追求,这是最节省交易成本的方式。特别当理念一致时,会大大地减少办事的难度,极大地提高工作效率。当理念不一致时,即使采用“大棒式”的强迫命令,“胡萝卜”式的诱导性激励机制或友情关系,解决了一件事,但遇到新的事情和问题,又需要重新再来,实施成本很大。

     这三种基本方式往往需要综合应用,并且要因人、因事、因地、因时而异,具体情况具体分析解决。采用何种方式的标准是由法规的重要性,信息对称的程度,监督和执法等交易成本的多少决定的。总之,这三种制度安排都有其边界条件,主要看信息容不容易对称,法律容不容易发挥监督作用。如果法律的监督、执行成本很大,或者大家都不去执行,这样的法律就没有存在的意义。

     健全激励与约束机制,建立法治的有效市场

     在一个有效的市场环境下,市场的“看不见的手”的功能得到充分发挥,政府应该少管,但要确保经济人受到约束。这种约束至少包括三项内容:产权的界定和保护、合同的实施以及适当的监管。正如哈耶克曾言,“要使竞争发挥作用……,尤其有赖于一种适合的法律制度的存在,这种法律制度的目的,在于既要保存竞争,又要使竞争尽可能有利于发挥作用。”这实际上揭示了市场经济只有建基在法治之上,才能是真正有效的。法治,也是区分好的市场经济和坏的市场经济的一个关键。否则,市场就是无秩序的,经济人为了个体利益可能会损害他人利益,而不是遵循互利准则。

     那么,怎样和由谁来约束或引导经济人的行事方式,使之形成有效市场呢?可以通过前节提到的综合治理的三种基本制度安排,即所谓的“晓之以理,导之以利,动之以情”,从国家治理层面看分别主要由政府、市场和社会来实现和实施。“晓之以理”就是法理、道理激励;“导之以利”就是通过奖惩制度激励,将收入和工作努力程度挂钩,这都是激励机制,比如按件计算,按产量计算等等;“动之以情”就是情感激励,信仰一致,比如通过关系、友情、感情有时会解决很大的问题,是一种社会文化,特别是信仰和理念一致,将会极大地减少交易成本。这三种基本方式应该综合应用,因人、因地、因时、因事而异,具体情况具体分析。采用何种方式的标准是由法规的重要性、信息对称的程度,监督和执法等交易成本的多少决定的。

     所谓隔行不隔理,综合治理的思想,与国粹中医的治病机理就颇有共通之处。中医治病讲求辩证施治,循序渐进,固本治源,一副中药里可能有好几味药,并且根据病情的变化会动态调整不同药的剂量。正如良将用兵、良医治病:病万变,药亦万变,在考虑和解决经济问题时,需要因时因地,因人因事而异,具体情况,具体对策。其实,综合治理也是管仲管理思想的核心要点。比如,对于诸侯,管仲主张采取“拘之以利,结之以信,示之以武”的综合治理政策,使诸侯“莫之敢背,就其利而信其仁、畏其武”(《国语·齐语》)。不难发现,这里的“拘之以利,结之以信,示之以武”,与我们所提的三个制度安排也有一定的对应关系。“晓之以理”这一制度安排类似于中国古代法家的思想。法家的法思想对于秦始皇统一六国,建立中央集权的封建专制国家起到了非常重要的作用,也为后世一再仿效。中国的统一和国家体制的建立,可以说是法家的功劳。封建时期中国的管理体制没有多大变化,从而就有了后人总结的“百代皆行秦政”,包括现在中国的行政体制里还有着很深的烙印和痕迹。然而,法家思想最大的问题是只看到了人在争权夺利时的残酷,而忽略了血缘关系对人的情感和行为的影响。其实,任何动物都有两重性,既有残酷争夺的一面,也有舔犊之情。如果一味地用法家的思想,不考虑其他制度安排,往往导致高压和强权,不能形成和谐社会,这个政权也维持不了多长时间,无怪乎秦始皇去世之后秦朝二十年就结束了。尽管每一个朝代都在采用它作为基本的制度,但是还要有其他的制度安排作为辅助。

     “导之以利”这一制度安排类似于中国古代道家的思想。个体都有自身的利益和思想境界有限是时刻要充分认识到的客观现实,不能什么都不管。口头不“讲”利不难,但实际不“重”利却很难。道家主张“天之道,利而不害”,强调顺其自然、无为而治。但是,道家忽视了无为而治的两个必要条件,也就是基本的团队和制度,由此可能会带来的不良后果是使得人们消极遁世、流于清谈、无所作为。

     “动之以情”这一制度安排类似于中国古代儒家的思想。儒家的“德治”思想过分强调了人与人之间的伦理关系而刻意忽视了利益关系,它在治理家庭方面比较成功,但是在治理国家的时候就会有失偏颇。如果把一个家庭治理得好,就简单地把治理经验推衍到整个社会,可能会出问题。特别是在现代市场经济环境下,人们的思想觉悟还有限的情景下,单纯地依靠内在的伦理规范,而外部的法律规章和激励机制付之阙如,市场经济将会滑向坏的市场经济。

     儒家、道家、法家的思想各有所长,也各有所短,如果独尊一家会带来非常严重的不良后果。相反,管子的思想讲求综合,并用以治,这也是其后的诸子百家都可以从管子找到思想渊源的原因,而后世李斯、萧何、桑弘羊、诸葛亮、王安石、张居正等历朝名相也无不从管子治国之道中汲取了思想力量。尽管如此,管子在综合治理中,对制度建设和法治也没有给予足够重视。在现代市场经济环境中,要治好国,做成事,做大事,人们必须同时采用法规治理、激励机制、社会规范这三个基本的制度安排。关于综合治理的思想,老子其实也谈到了:“以正治国,以奇用兵,以无事取天下。”需要指出的是,无为而治不是完全不管,其前提是建立团队,政府要发挥作用,同时要建立规则,就是基本的法律制度安排。《易经》里面讲“中正”,《礼记》里面讲“中庸”,《老子》讲“中和”,《墨子》讲“中用”,都是让人们看问题要有个度,不要把什么事情看得绝对,不能走极端。当然,要做成事,做大事,还要有大局观和长远目标,自古不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域。

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