中央公务车改革拟二季度启动
2014/2/26 瞭望智库

     “公车终于改革了!”

     2014年春节刚过,多年致力于推动公车改革、兼具公务员和学者双重身份的湖北省统计局副局长叶青感叹良久。叶青曾表示“我这辈子能够看到实现公车改革,就足矣”。

     让叶青如此激动的原因,来自2013年11月中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)。《条例》第五章明确提出公车改革的方向:“坚持社会化、市场化方向,改革公务用车制度”,并提出取消一般公务用车、普通公务出行实行社会化提供、适度发放公务交通补贴等改革方向。

     “中央国家机关的公车改革将会整体启动。”瞭望智库从国家机关事务管理局权威人士处获悉,全国公车改革将在2014年二季度进入实质阶段。

     从根本上解决“车轮上的铺张”这一难题,这次中央动真格的了。

     自上而下的路径设计

     “中央部门的公车改革方案已完成了初稿,2014年将适时推出。”瞭望智库从国家机关事务管理局权威人士处获悉,此方案由国家发改委牵头,国家机关事务管理局(以下简称“国管局”)、中共中央直属机关事务管理局、财政部等部门共同研究制定。

     针对公车制度改革涉及面广、利益调整大、社会关注度高,推进难度较大等问题,此次方案选择了自上而下式的推进路径,在“顶层设计”中,综合考虑了各方面因素,统筹研究了总体方案和改革举措。

     瞭望智库获悉,中央国家机关的公车改革范围将囊括所有党政、人大、政协和司法机关。

     改革的主要措施是,保留省部级领导干部专车和机要通信、执法执勤等特殊用途的公务用车,取消一般公务用车,今后不再购置和供养一般公务用车。正部级以上领导干部按现行规定配备专车和专职司机。对副部级领导干部考虑两种办法:一是配备专车和专职司机;二是按老人新人划线,现任的按现行办法不变,新任的参加改革。

     如果副部级领导干部参加改革,也有两种办法可以考虑:一是发放相对较高的公务交通补贴;二是配备公务用车,公务出行、上下班自己驾驶或自行雇用司机。对司局级及以下机关干部发放公务交通补贴,自行解决公务出行问题。为了改革平稳过渡,减少矛盾,考虑对离退休人员发放一定数额的补贴。

     瞭望智库获悉,方案初稿将中央国家机关车补调整幅度分成司局级、处级和科级三档,其数额标准低于杭州、温州等车改城市的补贴标准。目前方案正在各部委征求意见。

     上述国管局人士表示,初步方案在中央国家机关内部征求意见时获得了支持。

     改旧立新:“新型公务用车制度”

     公车消费一直是“三公”经费的大头,被称为是铺张与浪费的一个源头。

     几年前,叶青看到一份由三家权威部门公布的行政经费的调查报告。该报告说“全国的公车大致是230万辆,开支在1500亿元到2000亿元之间”,“有一部车一年换了40个轮胎,这说明差不多每周换一个轮胎”。

     叶青表示,公车的问题主要体现在三个方面:购买环节存在超编制、超标准配备使用问题;使用环节“公车私用”现象严重;维修保养环节浪费惊人。“公车私用,一直存在三个‘三分之一’的现象,即办公事占三分之一,领导干部及亲属私用占三分之一,司机私用占三分之一。”

     事实上,公车改革的试验已有多年历史。中央国家机关部门中,最早实行公车改革的时间可追溯至1994年,至今已有20年历史,地方多个省市也在过去多年进行过此项探索。

     本轮公车改革的再出发,与《条例》颁发有着直接关系,受到了最高领导层的直接关注。

     2012年12月中央提出“八项规定”。2013年习近平总书记专门作出批示,要求将公车整治列入贯彻中央八项规定范围,进一步纠风并规范制度。

     2013年11月推出的《条例》,则明确规定了公车改革的方向:创新公务交通分类提供方式,建立符合国情的新型公务用车制度。十八届三中全会进一步敲响了深化改革的鼓声。这一切都使得公车改革的大气候不同于以往。

     2013年11月,中纪委“晒”出了2013年以来各地查处违反八项规定的“成绩单”:截至9月30日,各省区市查处违反中央“八项规定”精神的问题共14839起,其中,违反公务用车管理使用有关规定的案件数量为4851件,占比接近1/3,居各类问题之首。

     瞭望智库在调查中亦发现,地方公车改革多由纪委牵头。“公车改革就是在‘八项规定’提出后开始提速的。”国家发改委参与方案讨论的一位人士称。

     此外,本轮公车改革是根治“车轮上的铺张”。舆论还把此举与国内汽车产业迅速发展,以及中央扶持自主品牌汽车的战略联系在一起。《条例》规定,公务用车将实行政府集中采购,应选用国产汽车,优先选用新能源汽车。

     中央部门车改已有的探索

     瞭望智库了解到,早在此次方案制定之前,已经有13个中央国家机关部门进行了改革试点,分别为中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)、中国人民银行、审计署、国务院国有资产监督管理委员会、国家宗教事务局、国家外汇管理局、国家食品药品监督管理总局、国家邮政局、国务院三峡工程建设委员会办公室(以下简称“国务院三峡办”)、全国社保基金理事会。

     瞭望智库在调查中了解到,13个部门虽同属中央国家机关,但改革试点的模式、补贴力度不尽相同。

     中编办改革时间最早,为1994年。其改革模式也较为特别,即部级干部用车不变,机关一般公务用车经费以司局为单位进行额度包干,起初确定的标准是每人每年1800元,2003年调整为2000元。

     其公务用车经费由司局统一管理,专款专用,优先保障司局级领导干部用车,既可以乘坐出租车,也可以购买机关车队的有偿服务,如果年终有结余,则按60%的比例奖励司局级干部。机关车队实行有偿服务,收费标准为小轿车每公里1.6元、面包车每公里3.5元。

     其他12个部门均采取发放公务交通补贴的方式,保留部级领导专车及机要、外事、财务等特殊公务用车,取消一般公务用车,实行社会化、市场化购买出租车和公共交通服务。

     在补贴标准方面,除全国社保基金理事会各级别干部实行同一标准外,其他部门都按职级设定补贴标准。

     正司局级干部补贴最高的是国家邮政局,每月2300元;最低为环保部和人社部,每月600元。科级干部补贴最高的是国家外汇管理局和国家宗教事务局,每月600元;最低为环境保护部、审计署、交通运输部,每月300元。

     多数部门采取将补贴以现金直接发给个人的方式,环境保护部、审计署、国家宗教事务局则是部分现金发给个人,部分统筹使用。国务院三峡办还对离退休干部发放了每月100元-200元不等的补贴。

     前述国家发改委人士表示,改革试点有效地减少了公车使用成本,但也存在一些问题。

     他说,比如,虽然都是使用中央财政资金,可各部之间补贴标准差距较大;多数部门只给在职人员发补贴,离退休干部有意见;各部门保留的特殊公务用车范围不一致,有的仍保留一定数量的一般公务用车,供内部使用,这些容易造成部门间和群体间的不公平。

     他谈到,“上述改革试点的先行部门,都希望中央国家机关尽快统一推进改革,规范改革模式和公务交通补贴标准。”

     “要推动真正有效的公车改革,就必须从中央层面开始,最高层要下这个决心。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说。

     这一声音也反映了地方政府的诉求。调研中,多个地方参与车改的人士都表示,公车改革自下而上,很难完成。“没有政策依据,且单兵突进容易成为众矢之的。”云南省昆明市公车改革方案设计者之一季志远说。

     地方公车改革难度较大

     相比之下,地方的党政机关的公车改革,确实难度会大一些,遇到的问题会复杂一些。

     在汪玉凯看来,中央国家机关主要在北京市范围内,社会化、市场化交通服务体系比较完善,改起来相对容易,也适于制定统一的改革措施。但是,中国地域辽阔,各地政府工作所面临的具体环境差别很大。

     “比如在西藏,如果不让使用越野吉普车作为公务用车,那外出公务可能会有性命之忧。”汪玉凯说。

     他认为,地方上的公车改革不应以行政级别来简单制定。目前,省级领导的公务配车已有规定,地方各厅局部门一把手要不要配车,还要继续研究。更需重视的是基层的改革方案。

     “往往是越到基层,交通困难越大。我们去调研时,在地级市和县一级反弹就特别强烈。”汪玉凯说,许多市、县领导反映,如果地级市委书记、市长与县级市委书记、县长不配车,工作将会受到相当大的影响。

     汪玉凯提出,有些岗位用车多,有些岗位用车少,“按照岗位配车,可能比按照级别配车更符合实际,更有可操作性”。

     瞭望智库在调查中发现,目前全国有22个省市区在局部地区,进行了公车改革探索。正在探索的改革主要在市、县、乡镇一级进行,省直机关没有进行车改。其中,贫困地区的公车改革,动力往往不足,发达地区的改革推进,则相对容易和快一些。

     “公车改革原来一直寄希望于自下而上的改革试点,地方上各式各样、五花八门的车改模式都尝试过,有的失败了,有的还在艰难地推进。”前述国家发改委人士指出。

     归纳地方公车改革的主要模式,大致三种:一是完全货币化模式,二是准货币化模式,三是加强管理模式。

     从多地改革试验的实施情况看,“加强管理模式”还走不出“治理-泛滥-再治理-再泛滥”的怪圈,日常管理难以完全到位。

     “准货币化模式”则保留了公务车队,没有改变公务用车财政供养、实物供给的实质,在实际运行中效率不高;“完全货币化模式”,通过“花钱买机制”,较为彻底地实现公务用车服务社会化、市场化,实现由“养人养车”向“养事”转变。

     但瞭望智库在调查中发现,尚没有任何一个地区实行百分之百的完全货币化改革模式,大都处于过渡阶段,且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推动,多地车改常是因人成事,“人一走茶就凉”。

     以黑龙江省齐齐哈尔、大庆以及浙江杭州等地的公车改革为例,往往是主要领导调到哪,就带动哪里的公车改革,而此前推动的车改就处于停滞状态。 “在地方,使用公车是身份的象征,体制内的人都不愿改,多数领导也在观望,不愿轻易带头。”安徽省政法委一位公务员说。

     瞭望智库了解到,此次除确定中央国家机关公车改革方案外,也会出台对地方公车改革的指导意见,这必将对全国起到引领和示范作用。

     前述国家发改委人士认为,对地方公车改革,主要是积极推动和引导,采取“中央原则指导,地方分散决策”的办法,中央对改革提出原则性要求,具体的改革模式和措施由地方根据本地实际情况因地制宜,不搞一刀切。

     据了解,方案初稿体现了科学统筹推进的原则,将出行成本、自然环境和工作需要有机结合起来,科学确定补贴标准。同时,也考虑了保障正常公务出行、完善市场化运营、扩大社会化公共交通供给、特别是注意解决好基层边远地区公务出行问题,确保工作不受影响。

     这意味着,未来各地公车改革将在总的原则下,不断尝试适合自身的改革方式,这对于探索选择日后的改革路径,意义重大。

     目前,以推行加强管理模式为主的昆明,与推行货币化模式的温州,在众多地方改革试点中颇具典型性。昆明与温州公车改革试点进程中的实践检验结果,或可为未来更多地区的公车改革之路,提供一些启示。

     国有企事业单位公车改革会紧随其后

     2014年1月,五粮液集团拍卖包括董事长座驾在内的343辆公务车,约占五粮液公务车辆总数的60%,其中悍马等豪车备受关注,同时将国有企业公车改革带入人们视野。

     “国有企业和事业单位,应成为我国车改的重点领域之一。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家表示。

     据他估计,目前中国国有企业和事业单位的公车保有量高于机关行政单位。如果国企和事业单位全面推行车改,削减公务车,总量将会更多,节约的资金也会更多。

     竹立家认为,十八届三中全会明确提出国有企业去行政化,建立国有企业职业经理人制度。“现在的国有企业领导有行政级别,参照政府公务用车标准配车,未来国有企业须严格按照最新规定,落实去行政化。”

     事业单位和国有企业的情况,与地方党政机关公车改革相比,还有其复杂的一面。拿事业单位来说,就分成不同类型。国有企业也有不同类型。从多个实行车改的地方看,大都没有涉及事业单位和国有企业。

     如何确立既符合中央关于车改的总要求、总精神,又符合事业单位、国有企业特点的分类公车改革方案?权威人士告知,在公车制度改革推出后,就会加快制定事业单位公车改革方案、国有企业公车改革方案。随之,公车配备管理政策的制定也会提上日程。

     总之,创新公务交通分类提供方式,建立符合国情的新型公务用车制度,会是一个科学周密的系统工程。

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