瞭望智库：清代官员的退休制度
2015/7/6 瞭望智库
瞭望智库导读
清廷给退休官员的政治待遇，周到实惠，为的就是体现朝廷对这些干部辛勤效力的充分肯定。鼓励年轻干部像这些前辈一样，干好本职，光宗耀祖。
中国人民大学清史研究所博士︱唐博
光绪二十七年(1901年)，国难当头。
本已“靠边站”的李鸿章再次火线复出，以78岁高龄任直隶总督、北洋大臣，负责处理庚子之变的善后。说白了，就是给慈禧太后和顽固派惹的大祸当替罪羊。
签署《辛丑条约》后，李鸿章回到家里，“痰咳不止，饮食不进”，咳出的血块呈紫黑色。几天后就在京城溘然长逝。
李鸿章经历了“中国两千年未有之变局”，见识过各种大场面。平生最大的遗憾，就是没能享受过哪怕一天的退休生活。如果再给一次机会，他或许会急流勇退，安全着陆，过几天退休生活。不仅他如此，许多官员也这么想。他们更关心的是，自己什么时候能退休，能拿到多少退休金，会享受怎样的政治待遇，朝廷能否负担得起这么多退休官员的薪水。
退与不退
古代把官员退休称为“致仕”，周代就有了这个概念。清代学者梁章钜在《退庵随笔》里记载说：“古人以四十为强仕之始，以五十为服官政之年，以七十为致仕之期。”70岁被视为精力和智力明显衰退的临界点，因而就成了官员到点退休的惯例年龄。除了明朝降为60岁外，历朝历代都沿用70岁退休的老规矩。清朝也大体遵循，但有些新变化。
变化之一：军官提前退休。
在清朝，军官的退休年龄卡得很严。副将年满60岁必须退休。比副将级别低的武官，退休年龄更早。比如参将54岁，游击51岁，都司、守备48岁，千总、把总45岁。这倒不是“重文轻武”的表现，而是充分考虑中低级军官需要耗费更多体力、精力，岁数太大，年老体衰，扛不动刀枪，战场上就要吃亏。
变化之二：文官不许恋栈。
在清朝，文官的退休年龄比军官宽松。不过，年逾70岁和年老患病的文官，就要办理退休手续。新科举人如果年满70岁，就失去了任用为官的资格。到点不走，恋栈不退者会被同僚弹劾，朝廷也会勒令其退休。相比之下，还是主动申请退休(乞休)更体面。
变化之三：去留都由皇帝定。
70岁虽然是清廷文官退休的临界值，但并非不可逾越。清廷在制度设计上更加灵活，为超龄服役的文官找了很多留下来的例外理由。当然，官员去留的最终裁夺权属于皇帝。
第一个例外，就是三品以上高官(相当于副部级)“年逾七十之教职内有精力尚健、堪以留任者，亦止准展限五年，概行令其体致”。这样做，相当于让高龄文官中的佼佼者多干5年，类似延迟退休。比如宣统元年(1909年)，鹿传霖就已经74岁了。但他还是接受了朝廷册封的“体仁阁大学士”等官衔，接着给朝廷效力。当然，他只继续效力了3年，清朝就垮台了。
第二个例外，就是官员退休必须主动申请，即所谓“乞骸骨”，等着皇帝批准。不过，退休申请能否获批，全看万岁爷的心情了。
康熙末年，工部尚书徐元梦多次申请退休，均被驳回。到了乾隆元年(1736年)，新皇帝念及徐元梦已经80高龄，才“允以所请，特加以尚书职衔，照现任食棒，仍在史馆内廷等处行走”。虽然同意退休，但还要保留待遇，返聘回来，发挥余热。
第二年，过不惯兵营生活的徐元梦再次申请退休。这回，乾隆帝的态度很坚决：“虽逾八旬，未甚衰惫，可照旧供职，量力行走，不必引退”。这就直接把徐元梦摁在了内阁。
人走茶不凉
清朝给退休官员的待遇是全方位的。没有做不到，只有想不到。
官员退休，最不适应的就是“人走茶凉”，门可罗雀。因此，清廷采取了四类措施，给予“安全着陆”的官员一定的政治待遇，维持他们的荣誉和体面。
一是存品加衔。就是退休后交出现职，保留品衔。相当于今天免去领导职务，保留级别待遇。有些官员在职时政绩卓著，退休后还可以加衔晋级。文渊阁大学士兼礼部尚书陈元龙，被雍正帝评价为“老成练达，学问优长，奉职多年，宣劳中外”，退休时不仅保留级别待遇，而且增加了太傅头衔。
二是恩荫子孙。就是官员自己退休后，子孙可以取得做官资格。类似今天老国企的“接班”。康熙四年(1665年)，都统刘之源退休，朝廷就把他腾出的位子转给他儿子刘光代接掌。当然，刘光代并非零起点，彼时已是副都统，这次是以“荫袭”的方式实现了“转正”。不可否认，“恩荫”是官僚特权，但对笼络人心，稳定官僚队伍起到积极作用。
三是参与朝政。就是退休官员依然可以发挥“余热”，参加朝政决策，报告地方政务。光绪五年(1879年)，驻法公使郭嵩焘卸任回国，托病辞官，开始了退休生活。不过，他依然关心国家大事。中俄伊犁交涉时，他提出六条建议，得到朝廷采纳。中法战争期间，他多次致信李鸿章等重臣，发表对战事看法和军事部署建议。郭嵩焘是近代中国第一个真正意义的驻外使节，对于皇帝来说，他的丰富阅历和外事经验，既能在关键时刻帮朝廷解决难题，又能帮助现任官员提高决策能力。当然，参政不等于干政，“不在其位，不谋其政”仍是清代官场通行的“潜规则”。
四是告老还乡。官员们退休后，除了个别会留在京城给皇帝当顾问外，大多数会选择回原籍养老。他们带着原有的官衔回去，不但地方官要以礼相待，嘘寒问暖，朝廷也不会对他们放任不管。退休返乡的官员里，文官归口吏部，军官归口兵部。如果退休官员去世，皇帝还要赐给荣誉头衔、谥号和封赠，派人致祭，有的生前表现不错，深得皇帝欣赏，死后还能入祀贤良祠。
清廷给退休官员的政治待遇，周到实惠，为的就是体现朝廷对这些干部辛勤效力的充分肯定。鼓励年轻干部像这些前辈一样，干好本职，光宗耀祖。
最美夕阳红
比起政治待遇，级别较低的官员更关心经济待遇，也就是退休金。
清朝入关后“圈地”盛行，朝廷控制了大量土地，但物资奇缺，通货紧缩，因而退休金的发放形式主要是发给土地和豁免纳粮当差。“督、抚、布、按、总兵各给园地三十六亩，道员、副将、参将各给园地二十四亩，府、州、县、游、守等官各给园地十八亩”。在职官员都拥有豁免赋税徭役的一定额度，比如五品官(相当于正厅级)可以豁免14石粮和14个人丁。如果退休，豁免额是在职的70%。
随着经济的恢复和发展，特别是白银大量流入国内货币市场，在职官员的俸禄从实物形式逐渐向货币形式转化，官俸和养廉银制度逐步完善。同时，八旗人口大量膨胀，他们的生计朝廷必须全包，导致政府控制的土地逐渐减少，不敷分配。于是，官员退休金发放形式就改为“赏食俸禄制”，分为“食全俸”、“食半俸”和“不食俸”三种。
按照乾隆三年(1738年)的规定，到退休年龄，主动申请退休，获准退休后级别不变的官员，可以“食全俸”，拿100%工资；没到退休年龄，但在考核中发现年老有病，朝廷可以特批退休，但即便获准级别不变，也只能“食半俸”，拿50%工资；被朝廷勒令退休的官员，就不能享受任何食禄了。
到了嘉庆、道光年间，朝廷又对退休官员做了细分。一些不满退休年龄，但曾经征战立功的官员，能否在“食半俸”、“不食俸”的原有标准上，提升一格，分别变成“食全俸”和“食半俸”，由皇帝定夺。这样，除了职务、级别和政绩之外，军功和年龄也成了退休金给付标准的加分项。而这些加分项，皇帝的好恶要发挥决定性作用。
必须明确的是，无论退休金额度多少，都纳入国家财政，由户部拨付，州府支给，旱涝保收。只要朝廷不垮，退休金一分不会少。
不管怎样，退休就意味着不再担责任。吃得香，睡得着，还能享受不错的政治和经济待遇。表面看来，清廷官员的退休生活还是很体面的。
制度设计的缺憾
清代官员的退休制度，是继承传统与务实创新的结合体，在清代官场政治生活中发挥了积极作用。概括起来，有五大好处：
一是及时裁汰老弱病员，确保官员队伍新陈代谢的有序进行；二是从实际出发，留用确有本事的超龄干部，继续发挥才干和经验；三是降低官员安置成本，避免其继续过多染指政治生活；四是给退休官员在基层搭建了发挥余热的舞台，也给地方官府提供了通达下情的别样渠道；五是明确了退休官员的各项待遇，缓解了他们的后顾之忧和养老之痛。
需要强调的是，清代官员退休制度，是建立在君主专制集权基础上的官僚政治配套制度。它奉行的原则，就是君主意志至高无上。谕旨是皇帝意志的体现，但它本身就带有皇帝个人好恶和随意性，不受法律约束。
在皇帝的默许和保护下，一些到龄该退的官员，贪图权位，隐瞒年龄，赖着不走，甚至死在任上，不但耽误工作，而且影响接班梯队的培养和栽培。一些退休官员长期受到皇帝恩宠，额外恩赐的待遇丰厚，或是贪污腐化，积累巨额财富，却无人追究前科，安然逃脱法律惩处，过着“工资基本不花”的“幸福”生活。而另一些官员，在职时默默无闻，退休后悄然无声，只靠“半俸”生活，非常清苦。他们的境况皇帝根本看不到，或者视而不见。
官员的退休金虽然旱涝保收，但额度并不大，细抠起来很难养活自己。要知道，地方官的薪酬包括正俸和养廉银。前者相当于基本工资，退休后可拿至少一半。后者相当于岗位津贴，但退休后就拿不到了。京官薪酬里没有养廉银。文官只有正俸和恩俸，额度加起来是正俸的两倍，但退休后恩俸就不给了；军官只有正俸，别无其他。
一个正处级干部，在京城做官，加上恩俸，也只能拿90两银子，在地方做官还有1000～2000两银子的养廉银。而退休时，即便能拿“全俸”，也只有45两，按购买力计算，只相当于今天的1万元。
退休生活的巨大差异，使许多官员感到不平，要么铤而走险，贪腐投机，从事违法勾当，牟取暴利，要么上窜下蹦，跑官要官，力争重返官场，谋夺要缺。长此以往，歪风邪气势必弥漫整个官场，扰乱吏治，成为蛀空王朝根基的隐患。
纵观清朝近300年历史，官员养老一直处于区别于普通民众养老的特权地位。其制度虽然一再调整，但财政支出没有明显缓解，官员生活没有太多改善。更多的官员还是把晚年的生活希望寄托在家人的接济、积攒的田产和族人的生意上，养老状态依旧停留在告老还乡式的家庭养老模式。当这样的模式走到21世纪时，终于即将走到尽头。2015年，机关事业单位养老保险改革即将落地，官员养老社会化的全新时代即将到来。
(作者为中国人民大学清史研究所博士，现供职于国务院台湾事务办公室。本文首发于《财经国家周刊》2015年第13期，转发请注明出处。)
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