中国有25个省份在“吃老本”和“拖后腿,只有东部几大省市在养着全国?
2018/1/25 瞭望智库
真的只有东部几大省份在供养全国,而其他省市都在“拖后腿”和“吃老本”?
本文转载自微信公众号“侠客岛”(ID:xiake_island),不代表瞭望智库观点。
最近,关于地方财政的话题引起了各界的广泛关注。
比如GDP“挤水分”,内蒙核减了2016年规模以上工业增加值2900亿元;天津滨海新区,则将2017年预期的1万亿GDP直接挤掉1/3,调整为6654亿元。
不过,就这问题,舆论也有一些讨论。比如,有的文章称,中国有25个省份在负债,只有6省1市在赚钱;从2014年到2016年,25省份合计的财政缺口从3.2万亿元,上升到了4.88万亿元,补上财政缺口的能力堪忧。
那么,是否真的像大家担心的那样,只有东部几大省份在供养全国,而其他省市都在“拖后腿”和“吃老本”?如果一个地方对国家的财力贡献靠后且需要中央大额补助,是否就意味着这个省份的债务压力或者隐性债务压力的比重就很高?
为此,特邀中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室,详细计算了“十二五”以来(2011—2016 年)全国31个省份财力贡献排名。同时,我们也请这一领域的专家对数据进行了解读。虽然本文可能存在一些不太容易读懂的经济学分析,但读后各位应该会有收获。
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省份
经过计算,我们得到了一份如下的数据,跟网上流传的版本可能不太一样:
“十二五”(2011—2016年)以来各地财力贡献排名
实在不好意思,限于手机展示的情况,这个表,呃,可能看起来有点费劲。直接说表中读出的结论吧——
“十二五”期间的五年中,全国31个省区市,对国家财政“有财力贡献”的为9个,依额度从大往小排序为:北京、广东、上海、江苏、浙江、天津、山东、福建、辽宁,共计为国家财政“贡献”了14.76万亿元;
剩下22个省区市,显然,则是需要中央财政予以“净补助”的。根据补助额度从小往大,排序依次为:海南、山西、宁夏、重庆、陕西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、内蒙古、新疆、甘肃、广西、湖南、黑龙江、贵州、河南、四川。“十二五”期间,22地共获得中央补助收入12.09万亿元。
光看名字可能有点晕,我们可以按照粗略的华北、华东、华南等“七大地区”来划分。其内部对国家的“财力贡献”,其实是呈现不均衡态势的。
数据显示,“十二五”以来,华东、华北、华南3个地区对国家财政“有财力贡献”,其他4个地区(西南、西北、华中、东北)整体上需要中央财政予以净补助。
其中,华东地区(山东、江苏、安徽、浙江、福建、上海)贡献最大,净上缴额达到6.8万亿元;本地区除安徽外,其他五个省均对国家“有财力贡献”;
华北地区(北京、天津、河北、山西、内蒙古)则不太平衡,只有北京、天津对国家财政有财力贡献,其他3个省份均需接受国家的净补助;华南三省份(广东、广西、海南)中,“十二五”以来累计净上缴资金2.3万亿元,其中第一经济大省广东则贡献最大,全国排名第二;
与之相比,西南地区(四川、云南、贵州、西藏、重庆)在七大地区中接受净补助最多,西北地区(宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃)5个省份,以及华中地区的四个省份(湖北、湖南、河南、江西),则全部需要国家净补助。
最有意思的是东北,情况比较复杂。跟我们目前讨论热烈的印象不太相同,2011-2016年,辽宁进入了对国家财力有“净上缴”的阵营,吉林接受净补助在全国处于中等水平,黑龙江累计接受国家净补助则比吉林多了将近一倍。有意思的是,正是有贡献的辽宁,是全国第一个主动给GDP挤水分的省份。
这些看上去略显枯燥的数据背后,隐藏着怎样的秘密?
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制度
的确,单看各个地方的财政情况,我们似乎很容易产生一些朴素的情感倾向,认为只有对国家财力有净上缴的才对国家有贡献,对国家财力没有净贡献的就是在“拖后腿”。
事实并没有简单。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华做了详细的分析和解答。他的文章写得很专业。今天给大家简单普及一下这里面的知识。
总体而言,在汪德华看来,我们通常所习惯的,按照各地公布的财政收入数据去判断这一地区对国家的“贡献”,或者从财政是有贡献还是接受补助,用这个标准去衡量一个地区的经济状况,或者说衡量一个地区对国家的贡献程度,是不准确的。
这是因为,中国的中央政府和地方政府之间,存在着复杂而精细的一套财政收入和分配系统。
我们知道,94年改革之后,中国现在实行的是分税制。什么意思?企业和个人按照属地原则,给地方政府缴税以及税以外的收入(比如大企业的总部在北京,就给北京缴税);我们也知道有国税和地税,按照法律规定,税种分为中央税、地方税、央地共享税。各地需要把这些收入上缴国库,之后再由中央进行分配。
这其中其实有两次分配:第一次,按照分税制的比例规定进行划分,形成中央财力和地方财力(比如增值税,中央和地方基本上是七三开);第二次分配,则是中央统筹全国,看情况,再对各地进行“补助”。补助的方式,最常用的就是转移支付。比如给偏远地区、农业补贴、财政困难地区,中央都有转移支付。这也就是“补助”的来由。
而一个地方真正具有的“财力”,也不光是来自于这些。除了央地之间的分配之外,地方政府还有一些财政来源。比如我们知道的地方债,就是收入之一;上一年存留的资金,也可以进入下一年的财政;此外,还有财政稳定调节基金等一些具体操作手段。像广东这样的经济大省,2015年的上年结余资金、调入资金、调入预算稳定调节基金的资金,就占其一般公共预算收入的50%以上。
说这么多是为了啥呢?是为了更清楚地看清各地区的财力差异,以及在简单的数据背后的国家运行逻辑。
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理解
国家治理是一门精细的学问。历史学家黄仁宇曾经说,中国古代王朝经常陷入财政困难,历代改革几乎都由此而生;究其原因,就是中国古代缺乏“数目字管理”,不知道真正有多少农田在耕作,不知道有多少人口,也就不能精确管理经济状况,最终往往落入土地兼并、贫富差距、国家捉襟见肘的局面。
事实上,第一,少数省份对国家财力有净贡献、多数地区需要中央补助,这样的现象,在中国历史上是常态,从改革开放以来也一直存在。这很好理解,中国的改开本来就是“先富带后富”,发展的不平衡不充分,是一个长期过程。这一结果,受各地经济发展状况、人口规模、特殊因素等影响很大。
第二,中央财政给各地“补助”,本就是国家性质的职责所在。为什么要从中央层面进行财力调节、给地方补助呢?经济发展需要效率,生产要素要自由流动,不平衡是历史的必然;但是从国家的层面看,即使各地经济发展不均衡,也需要让各地的老百姓享受基本均衡的公共服务,这就需要中央调节。经济落后的地区,也要修路建厂,也要医保社保,财力不够,中央调节。“天道者,损有余而补不足”。
第三,对国家的财政贡献程度,并不必然等于“对国家贡献程度”。一些欠发达地区,虽然需要中央补助财力,但其在人力资源、能源资源等方面为发达地区的发展做出了巨大贡献;一些地区还具有重要的战略位置,为维护国家领土安全做出了重要贡献。比如河南、黑龙江、吉林、四川、安徽等,都是农业大省,给粮食安全做出了巨大贡献,但商品粮的粮食补贴都需要国家拿钱,所以这方面的“补助”也就所需更多。
当然,从上面的数据中,也可以看出一些经济运行的规律,可以供管理者参考。比如,为什么江苏的财力“净贡献”会比浙江大?在国家发改委国土地区研究所原所长肖金成看来,江苏的上市公司比较多,企业规模都比较大,市场竞争力比较强,上缴利税较多;浙江的企业数量也很多,但是企业规模比较小,因此相比江苏,上缴利税相对较少。
同理,为什么山东GDP总量很高,但财力贡献在全国只排第七呢?也是因为省内经济发展不平衡,产业之间的差距比较大。山东几乎所有的大型企业、社会资源都集中在几个重点城市,临沂等革命老区的包袱却很重,因此整体产业层次在东部沿海地区比不上江浙沪。
居安思危,在经济发展态势良好的同时,我们也应当看到隐忧,具体问题具体分析之后,真正在日常做到精细管理、见微知著。尤其在“高质量发展”成为举国目标的今天,我们比以往任何时候都更需要专业性、技术性更强的管理者。
延伸阅读:
三省市自曝GDP造假的原因是什么?这篇文章说清楚了
继辽宁省于2017年年初对外确认存在财政数据造假的问题后,再次有地方加入到经济数据挤水分行列。
中国的统计数据不会因一些地方、一些企业、一些单位的数据真实性存在一定问题而受影响,“甚至可以说没有影响”。
目前采用统一管理、分级核算制度,国家核算国家的数据,地方核算地方的数据。
记者 | 王仁贵 《瞭望》新闻周刊记者
本文转载自微信公众号“瞭望”(ID:OutlookWeekly1981),原文刊于《瞭望》2018年第4期,原标题为《地方数据“挤水分”影响几何》。
不久前,内蒙古宣布调减2016年一般公共预算收入530亿元,占总量的26.3%,核减2016年规模以上工业增加值2900亿元,占全部工业增加值的40%。天津滨海新区则将2016年地区生产总值由原来的10002.31亿元调整为6654亿元,缩水幅度达三分之一。这是继辽宁省于2017年年初对外确认存在财政数据造假的问题后,再次有地方加入到经济数据挤水分行列。
对于地方挤水分后会否影响全国统计数据真实性的疑问,国家统计局局长宁吉喆明确表示,中国核算体制由物质产品平衡表体系转为国民经济核算体系后,实行的是分级核算。“中国的统计数据并不会因为一些地方、一些企业、一些单位的数据真实性存在一定问题而受影响。”
采访中,中国人民大学统计学院院长赵彦云对《瞭望》新闻周刊记者表示,经济数据造假会严重影响国家对经济形势的判断和决策。此次一些地方主动挤出经济数据中的水分,与中央高度重视统计工作和推进统计制度改革分不开。
中央已经明确,对于统计数据造假的干部,要“一票否决”。在数据统计过程中,随着数据采集等程序的不断加强,数据质量不断提升,过去存在的一些问题也就暴露出来了。赵彦云表示,“数据挤水分后,地方经济总量会不好看,但剔除过去的‘虚胖’后,依据高质量数据作出的经济布局和政策部署将会更加科学有效。”
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数据“挤水分”三大动因
为什么这些地区要主动给GDP“挤水分”?在接受《瞭望》新闻周刊记者采访的专家们看来,此举政治和经济考量兼有,具体而言主要有三大动因。
其一,中央已明确对数据造假“零容忍”。中央深改组审议通过的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》,以及有关部门配套出台的统计违纪违法惩处条例,都对确保统计数据的真实性作出了明确要求。对数据造假的严惩形成了针对地方政府的强大改革压力。
对此,赵彦云表示,提高数据真实性事关国家发展。以注水的数据为依据,政策的精准度就难以保证。“提高数据质量后,将充分发挥统计数据在制定政策、监测预警经济运行情况等方面的重要作用。”
与此同时,已经中央深改组通过的《地区生产总值统一核算改革方案》,明确各省生产总值将依据统一的核算方法,由现行的省级统计机构核算,改革为国家统计局统一领导核算。权威专家告诉《瞭望》新闻周刊记者,提前核减GDP等相关数据,有利于国家数据与地方数据的顺利衔接。对于地方来说,统一核算后如果与国家统计数据差距过大,与其被动调整,不如主动提升数据质量。但数据的核减必须有严格的依据,数据的发布也要按国家有关规定进行。
其二,高质量发展导向下,数据注水动力减弱。中央经济工作会议明确指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。“高质量发展起步,相应的指标体系要有实质性的改变。”国务院发展研究中心研究员张立群对《瞭望》新闻周刊记者表示,地方经济数据挤水分,是建立高质量发展指标体系的重要基础。
张立群指出,进入高质量发展阶段,要摈弃过去的思维惯性,不能再一味追求表面的“速”和“量”,而是要把发展重心放在调整优化结构,推进绿色可持续发展上,要在调整财政结构和优化营商环境等方面下功夫。
天津市相关负责人告诫当地干部,必须从“速度情结”“换挡焦虑”中摆脱出来,从落后的发展理念中摆脱出来,从粗放的发展方式中摆脱出来,彻底甩掉单纯追求GDP增速包袱,下决心推动高质量发展。
其三,释放地方财政压力。2017年12月,审计署公布的2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果显示,云南、湖南、吉林、重庆4个省份的10个市县(区)虚增财政收入15.49亿元。业内专家指出,一些地方政府出于政绩、完成考核指标等各种考虑,采用一些手段来虚增财政收入,但在经济下滑、减税降费背景下,财政收入虚增难以维持。
如今,中央政府对地方债务实施更加严格的管理,明确各地方政府各负其责,且加大了对于违法违规举债责任人的追责力度。这些都表明,地方财政重整已在路上。在此背景下,地方政府收支压力不断加大,地方政绩GDP去掉水分,正是地方政府的应对举措之一,期待更多中央转移支付支持。
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对全国数据影响甚微
改变地方经济排名无疑是最直接的影响。天津滨海新区一下就压减GDP3348.31亿元,其带来的直接变化是天津经济总量较大幅度下降,在全国城市排名中被重庆和苏州超越,跌出全国前五。滨海新区也将摘去“全国首个迈入万亿俱乐部的国家级新区”的帽子。此次调整为6654亿元后,滨海新区经济总量已落后于浦东新区。2016年上海浦东新区的GDP为8731.84亿元,预计2017年将超越9000亿元。
另一方面,部分地方的债务压力可能上升。比如内蒙古调减2016年一般公共预算收入530亿元,占总量的26.3%,同时调整2017年收支预算预期目标。业内专家指出,财政收入可以挤水分,但债务是刚性的。将虚增部分扣除后,债务率将较之前上升。目前当地政府已明确,从2017年起,利用3至5年、争取用3年时间把政府债务率降到合理水平。
地方影响之外,外界更为关注的是,此举会否影响中国的GDP总量。业内专家结合GDP核算实际对《瞭望》新闻周刊记者表示,“这不会对全国经济总量带来明显影响,甚至可以说没有影响。”
首先,我国目前采用的是统一管理、分级核算制度,国家核算国家的数据,地方核算地方的数据。方法虽一致,但数据上一直存在着偏差。该专家说,国家核算GDP的基础数据主要来源于国家统计局各专业司,以及中央部门的数据。这些数据所占权重很高。而专业司的数据主要从系统内来,比如规模以上工业企业等,数量不一定很多,但占增加值的比重或总产值的比重在80%以上。这样的企业数据采取联网直报。其他大量的中小微企业及农业数据等采取抽样调查,由国家统计局垂直管理的各地方调查队实施。这样就保证了基础数据的质量。
其次,这些数据进入各专业司后也并不直接使用。比如工业、能源、投资等数据并非上报多少就用多少,需要对相关数据进行匹配和测算,如果遇到一些特异值还要再次进行核实。“这也就是说,尽管源头数据和过去相比改善了,但也不是报什么数据就用什么数据,还要进行数据评估。各专业司核定后的最终数据比各省的专业数据要低。”该专家说。
再者,各专业司把评估后的数据报核算司后,这些数据仍不能直接用于核算,核算司还要对各专业司提供的数据进行再评估。比如固定资产投资总额达到60多万亿元,但从支出法核算GDP并不能都将其计入。“GDP核算是要核算生产活动,固定资产投资中不属于生产活动的就要去掉。”该专家指出,GDP反映的是新创造出来的产品和劳务的价值。比如土地的成交、二手设备的购置等,交易额度都很大,但由于都不是新生产出来的,所以就会剔除。最终呈现的结果是,国家核算的GDP小于地方加总的GDP,比如2016年就相差了3.6万亿元。每年公布的全国数据,本身就是挤出地方水分后的结果。
此外,权威专家还指出,服务业统计由于量大面广,再加上过去的统计基础较差,所以存在漏报和低报的可能性较大。
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统一核算助力高质量发展
对于统计数据的真实性,中央高度重视。2016年10月,中央深改组审议通过的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》,核心指向是,健全统计数据质量责任制,强化监督问责,依纪依法惩处弄虚作假,确保统计机构和统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯。
2017年两会期间,习近平总书记在参加辽宁代表团审议时就强调,“经济数据造假,不仅影响我们对经济形势的判断和决策,而且严重败坏党的思想路线和求真务实的工作作风,败坏党在人民群众中的形象。此风不可长,必须坚决刹住!”
聚焦这一问题,权威专家对《瞭望》新闻周刊记者表示,我国自1985年起建立的生产总值核算制度,由于采用分级核算等原因,地区生产总值总数与国内生产总值存在较大差距,不利于准确把握各地经济形势和加强宏观调控,也影响了政府统计的公信力。
从这一现实问题出发,我国已制定了《地区生产总值统一核算改革方案》。总的原则是真实准确、规范统一、公开透明。通过改革,要实现汇总数与国内生产总值差距控制在合理范围,实现两者基本衔接,更加准确地反映各地发展实际。为此,从核算主体、核算方法、工作机制等方面都做出了改革部署。
按照工作安排,我国将利用开展第四次全国经济普查的契机,在2019年实施地区生产总值统一核算改革。改革后,各省(自治区、直辖市)生产总值核算将从原来的各省区市统计部门负责,改革为国家统计局统一领导核算工作,各省统计部门提供统一核算有关基础统计资料。
在业内专家看来,这实际上将为高质量发展的统计体系提供重要基础保障。中央经济工作会议明确提出,必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。
以现代化统计体系助推高质量发展是当前和今后一段时期统计工作的重要任务。宁吉喆在日前召开的全国统计工作会议上表示,2018年统计工作将紧紧围绕推动经济高质量发展、建立现代化经济体系,提高统计数据质量,加强统计服务和数据分析解读,加快构建新时代现代化统计调查体系。
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