给养鸡户发复合肥，承包林地不让砍……政策不接地气难倒基层！
2018/12/2 6:25:00 瞭望智库
上级勤动脚，下级勤动脑，双向勤沟通，才能击落“空中政策”。
文 | 《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 詹奕嘉 张丽娜 邵琨
本文转载自微信公众号“瞭望”(ID：OutlookWeekly1981)，首发于2018年12月01日，原刊于《瞭望》2018年第49期，标题为《勤政击落“空中政策”》。
“有的上级政策看上去很好，到了乡镇基层却变成难以执行的‘尴尬政策’；本来期望得到群众响应的好规定，却让基层干部叫苦不迭……”11月5日出版的《瞭望》新闻周刊第45期刊发了一篇题为《“空中政策”如何落“地”》的报道，反映了一些政策由于制定随意草率、不接地气，到了基层执行难度大，最后变成“空中政策”甚至沦为一纸空文的情况。
报道刊发后，在基层干部群众中产生强烈共鸣，《瞭望》新闻周刊记者接连收到基层干部的来电和留言，表示稿子写出了他们的真实处境。北方某乡镇一位干部打来电话说：“看到有媒体关心我们的工作状态，为我们分析解决措施，觉得心里很暖。”
由于缺少调研不接地气，有些政策变成难以执行的“尴尬政策”；由于缺少配套措施，有些政策靠某个牵头部门“单打独斗”无法到位；由于对措施的理念和思路认识不深、把握不准，有些政策执行过程中出现“不会作为”的情况……近期，《瞭望》新闻周刊记者再赴多地一线对“空中政策”深度追踪发现，不同表现形式下的“懒政”，造成了部分政策落实“悬空”或“打折扣”。
受访专家指出，政策“落实难”原因复杂。但其中，各种形式的懒政是政策“悬空”的主要原因之一。避免“懒政”，既不能上级部门“只有权力没有责任”，也不能下级部门“无法执行就逃避责任”。上级勤动脚，下级勤动脑，双向勤沟通，才能击落“空中政策”，使之真正有利于事业，有利于群众。
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政策落地“遇尴尬”
在北方某省的一个乡镇，上级要求村里建设村级综合性文化服务中心，包括图书阅览室、文体活动室、党员活动室等。除贫困村和人口较少的村外，绝大多数村的服务中心面积要求不低于200平方米，并下达了达标率的考核指标。
一名乡镇干部告诉《瞭望》新闻周刊记者，“相当一部分村的办公场所总共不超过90平方米，很难达到200平方米的面积要求。”
为了满足要求，抽检组到达之前，有的乡镇租用民房，摆上器材、桌子、图书等，凑够了200平方米。然而，检查还要求房子“不能有生活气息”。检查组到后发现，墙上有处插座插着手机充电器，尽管上面落满了灰尘，但最终仍被认为“有生活气息，不能算入村级综合性文化服务中心面积。”
这名乡镇干部说，“本来200平方米的要求已很难满足，再加上村里没有家具等生活用品的空宅几乎没有，在达标率的考核限制下，这么不接地气的政策不是逼基层造假吗？”
“给养殖贫困户发复合肥、除草剂”——广州市纪委近期通报的一个“奇葩案例”显示，调查工作“不作为”甚至“乱作为”，利好政策也变成了“空中楼阁”。
2017年3月，广东省连州市星子镇马水村扶贫工作会议决定以分散种养项目实施精准扶贫，14户贫困户分别申报了种植柑橘、玉竹、水稻、花生以及养鸡、养羊、养猪等项目。
然而，广州市荔湾区东沙街道办事处社区服务中心副主任、驻村工作队队长蔡晓波未对贫困户家庭状况进行扎实、细致的调查，就让供货商黄某直接与贫困户联系。黄某擅自给这些贫困户发放了复合肥和除草剂，有的贫困户之后只好直接将这些农资低价变卖折抵现金。
2018年3月，荔湾区纪委给予蔡晓波党内严重警告处分。“驻村工作队干部对对口帮扶、精准扶贫工作情况不做深入分析研究，导致了扶贫项目识别不精准，与精准扶贫的目标和要求背道而驰。”广州市纪委监委党风政风监督室主任林钰泽说。
而对于有些政策来说，仅靠某个牵头部门“单打独斗”则很难百分百落地，“主体框架”完工后也需要“配套工程”方能运转到位。
“法官员额制改革之后，入额法官、法官助理和书记员比例应该是1:1:1，但是至今仍未完全到位，特别是法官助理数量不足。”珠三角某省的一个经济强区法院负责人告诉《瞭望》新闻周刊记者，法院非公务员编制650人，其中政法编制才310人，剩下聘用人员要靠地方政府掏钱，“这方面人家没有‘硬杠杠’，能拿到多少钱聘多少人主要靠我们自己争取，目前争取到200人已经不错，但还是不够。”
“省高院规定一个法官一年办180个案子就是称职，但是我院去年平均每人办案超过350宗。”该负责人说，法官数量下降，助手数量跟不上，压力就都压在法官身上。“案多人少矛盾突出，就会增加出现瑕疵的可能性，对办案质量产生消极影响。”
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懒政成了“拦路虎”
多位受访专家指出，上级政策“落实难”原因复杂。其中懒政则是政策“悬空”的主要原因。或是未深入一线进行调研和规划，制定出来的政策可操作性不强；或是对于上级部署研究不透彻，“不善为”导致制定细则不接地气，政策落实只好“大打折扣”。
华南某自然保护区面积达200多平方公里，与风景名胜区范围几乎完全重合。但由于自然保护区设立时未征求拟纳入其范围内所有土地、林地权利人的意见，没能妥善解决区内林地承包人和企业前期投入种植的林木处置问题。
当地一些干部透露，保护区内林地承包人此前种植了大批林木，后来又无法砍伐“变现”。因“买断”这些林木成本很高，政府财政无法负担，结果一些林地承包人觉得利益受损、不断上访。
“过去生态保护政出多门，自然保护区、水源保护区、生态修复区等名目众多、管理复杂，有些规定相互冲突，一些区域划分不尽合理。”当地市委一位负责同志说，严格的生态保护政策若在前期调查规划不严谨的基础上进行，很有可能会对生态保护与发展带来负面影响。
此外，受访专家指出，只管制定政策，而不考虑实际执行情况，实质是形式主义、官僚主义作祟，也是“懒政”的一种体现。
“制定者可能也知道政策可操作性差，但有时为向上级给出回应、表示重视，还是会制定出相应的政策。”武汉大学社会学系教授吕德文说，对政策完成情况的检查和考核自下而上，通过“报材料”等方式传递，最终政策往往“空转一番”。
几年前，中央八项规定刚出台时，西部某自治区为响应上级要求，立即出台新规定，区党委办公厅、政府办公厅印发关于建立“无会周”制度的意见，将每月的第二周(即每个月第一个星期日后的一周)确定为“无会周”。
按照规定，“无会周”期间，从省级层面不召开党委常委会议、政府常务会议，不以省委党委、政府或两办名义召开工作会议，省委各部门各单位不召开各类工作会议。党中央、国务院明确要求各省区市必须按时召开的会议或中央、国家部委交由该省承办的全国性会议，以及发生重大突发事件和自然灾害需要立即进行研究部署的会议，不受“无会周”限制。同时，要求各市、县(市、区)可参照省委的做法，建立和执行“无会周”制度。
基层干部反映，初闻这一制度时，虽然拍手称快，但也暗自担心。一位副县长说，出台新规的初衷是好的，“但有些工作，不开会难以传达、布置和推动，执行不下去。”该制度仅在出台当月执行了一次后，“第六天就忍不住又开会了”。
“政策‘一刀切’现象客观存在，有时针对整体发展布局，出于保证政策刚性的考虑，必须制定统一的标准。”中共中央党校(国家行政学院)教授辛鸣说，但因懒政、怠政导致的盲目政策“一刀切”现象，也需要警惕。
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让政策“不折不扣”落地
一分部署，九分落实。落实政策是制定政策的最终目标，因“懒政”导致政策落实“悬空”或“打折扣”，不仅会失去制定政策的初衷，也直接影响政府的公信力。多位受访专家认为，针对“懒政”导致“落实难”的不同情况，可采取不同的应对方式。
首先，“善作为”，加强调研，提升政策的科学性和可操作性。“上级制定政策时，应更注重前期的调查与规划。基层是一线处理事务的主体，应多听取基层意见，尽量避免政策和地方实际情况出现偏差，或是忽视考虑配套措施的情况。”中共中央党校(国家行政学院)教授张希贤说。
其次，“敢作为”，健全容错机制，鼓励政策执行者将政策和本地实际结合，充分发挥主观能动性。“落实好政策的前提在于干部要真正读懂政策，把握政策的精神实质再发挥‘创造性’，谨防‘变形走样’或者‘乱作为’。”辛鸣说。
“避免‘懒政’，上级部门不能‘只有权力没有责任’，下级部门也不能‘无法执行就逃避责任’。”辛鸣说，这就需要上下级部门间构建畅通的、良性互动的渠道。“下级部门执行政策出现困难和问题，上级部门要及时有所回应；上级部门制定了相关政策，下级部门也要充分发挥能动性，积极贯彻执行。”
再次，“想作为”，完善激励机制，真正做到“给干事者鼓劲”。“可以加强正向激励，比如适当提高收入水平、授予荣誉，以及畅通晋升通道等，对于积极发挥主观能动性的干部给予奖励。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说。
此外，受访专家还指出，对于以“形式主义”为表现的“懒政”，也应考虑到政策落实的见效期，谨防督查工作的频繁化、随意化，影响基层的正常工作落实。“督查是推动工作很重要的手段。但有的政策落实、效果显现，并非一蹴而就，无法立竿见影，可以考虑根据不同工作的周期性进行检查，防止走向重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’。”辛鸣说。
“对各级政府及其工作人员来说，为人民干事是天职、不干是失职。”辛鸣说，各个环节形成良性互动、做到“在其位谋其政”，才能让政策真正“不折不扣”地落地。
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