重要！一场中央给地方放权让利的改革开始施行了，影响居然这么大……
2019/10/21 11:25:00 瞭望智库
日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)，公布调整中央与地方收入划分的主要改革措施，包括保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方，为减税降费政策落实提供了重要保障。
中国的中央和地方财政关系是复杂且关键的领域，在本轮减税降费持续惠及企业、个人的同时，《方案》的出台对进一步理顺央地财政分配关系究竟有着怎样的积极意义？
文 | 张德勇 中国社会科学院财经战略研究院研究员
编辑 | 黄俊峰 瞭望智库
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背景
无疑，确保更大力度减税降费政策出实效，是这次调整中央与地方收入划分的基本背景。
为应对经济下行压力，发挥好宏观政策逆周期调节作用，让积极的财政政策加力提效，今年以来，我国实施了力度前所未有的减税降费政策，全年减税降费规模将超出年初预计的2万亿。
今年1-7月，我国累计新增减税降费13492亿元。其中，新增减税11740亿元，相当于税务部门组织税收收入的12.1%。与此相对应，税收收入增速从1月份的7.6%回落至前7个月的0.9%，降低近7个百分点。这与多年前税收收入的高速增长情形已难同日而语。
财政部数据显示，1-8月累计，地方一般公共预算本级收入71160亿元，同比增长2.8%；地方一般公共预算支出130884亿元，同比增长8.8%。尽管有中央的转移支付弥补了地方财力的部分不足，但经济下行压力下实施更大力度的减税降费政策，地方财政运行困难已是不可避免的现实。
当前积极的财政政策与以往显著不同的是，减收与扩支同时并举。在进一步激发市场主体活力与稳定总需求的同时，地方财政收支矛盾已越来越突显。毕竟，与中央财政不同，地方财政回旋余地小，收入减少了，而承担的支出责任却不少。地方财政捉襟见肘的状态难免影响更大力度减税降费政策的实施效果，也势必会影响到稳增长的宏观调控目标。
改善这种收支不平衡的状况，除了依靠中央的转移支付，债务融资也是弥补地方财力的一种办法。最新数据显示，今年前9个月累计发行地方债41821.91亿元，其中发行新增债券30367.09亿元，发行进度99.43%。今年新增地方债券发行几近达到全国人大批准的债务限额。
当然，无论是中央的转移支付，还是发行地方债，对地方政府而言，都不如拥有稳定增长的自有财力更踏实。因为，转移支付不可能包办一切，什么都往里装；地方债终究是债，是需要到期偿还的。
显然，实施更大力度减税降费政策，以及经济面临较大下行压力，让地方财政收支矛盾集中显现。因此，通过调整中央与地方收入划分，充实地方财力，保障更大力度的减税降费政策出实效，来应对当前经济下行压力，可以说是应时之举、有力之举。
除此以外，这次调整中央与地方收入划分，还基于另一个重要的背景，即它是新一轮财税体制改革的必然之举。
盘点新一轮财税体制改革，时至今日，以新《预算法》颁布实施为标志，预算管理制度改革取得实质性进展；以“营改增”和个人所得税改革为先导，税制改革实现重点突破。相比之下，作为新一轮财税体制改革中的“硬骨头”，尽管在政府间财政事权和支出责任划分改革上稳步推进，但央地财政关系改革总体进展仍相对缓慢，因此如今是时候加快改革进度了。
央地财政关系改革，政府间财政事权和支出责任划分改革是一面，收入划分改革则是更重要的另一面。两者相辅相成，缺一不可。不过，整体来看，后者是核心。俗语说得好，钱不是万能的，没钱却是万万不能的。若收入划分改革迟迟不到位，那政府间事权和支出责任改革就很难得到有效财力的有力支撑。
地方政府要履职行责，必然需要稳定增长的财力作为保障。在当前财权、税权高度集中于中央的情形下，调整中央与地方收入划分是缓解地方财政运行困难、增加地方财力的必然之举。
故而，对于这一次调整中央与地方收入划分，既要站在实施更大规模减税降费的角度去审视，亦需要从新一轮财税体制改革的视角来理解。
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举措
为进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，就实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革，《方案》提出了三大举措。
保持增值税“五五分享”比例稳定。“营改增”既是新一轮财税体制改革中税制改革的重点工程，也是实施更大规模减税降费政策的最大推手。
全面推开营改增试点于2016年5月1日实施，当时为保持现有中央和地方财力格局总体稳定，《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》(国发〔2016〕26号)规定自当年5月1日起，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。这一过渡方案的过渡期暂定2-3年。
算起来，今年已到过渡方案的最后期限。因此，承上启下，《方案》提出继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，进一步稳定社会预期，也进一步稳定现有中央与地方财力格局。
在失去了营业税这一最大地方财源后，增值税分享给地方的收入就成为地方最主要的财源。今年深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%等，确保主要行业税负明显降低，确保所有行业税负只减不增。增值税收入增速放缓，对将其作为收入主要依靠的地方财政影响不小。
因此，继续保持增值税“五五分享”比例不变，明确了收入划分改革成果，这对保持地方财力总体稳定尤其重要。
调整完善增值税留抵退税分担机制。这既是缓解地方财政压力的有效做法，也为深化增值税改革、释放企业活力、助力经济高质量发展进一步优化了营商环境。
对于增值税，我国采用国际上普遍实行的税款抵扣的办法。即，根据销售商品或劳务的销售额，按规定的税率计算出销售税额，然后扣除取得该商品或劳务时所支付的增值税款，也就是进项税额，其差额就是企业应缴纳的增值税税额。
一般情况下，企业的销项税额大于进项税额，因此缴纳增值税。但也存在销项税小于进项税的情形，从而出现留抵税额。比如，集中投资、货物生产周期较长，高进、低销等，就很容易产生留抵税额。过去，我们对留抵税额采取的是留待将来才抵扣的做法。这往往挤占了企业资金，造成了现金流的压力，不利于企业资金周转。
于是，为了减轻企业资金压力，自今年4月1日起，我国全面试行留抵退税制度。只要增值税一般纳税人符合规定的条件，不再区分行业，都可以申请退还增值税增量留抵税额。
企业资金压力有所缓解，却给地方财政造成新的压力。
在经济下行压力下，一方面地方税收收入放缓，一方面企业可能因销售不畅出现大量留抵税额。如果按增值税“五五分享”比例确定地方财政负担50%的留抵税额，难免会本让本已处于困境的地方财政困难又增一分。
因此，为缓解部分地区留抵退税压力，《方案》规定，增值税留抵退税地方分担的部分(50%)，由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。这一规定，着眼于中央多负担、地方少负担，将有助于减轻地方财政压力。
后移消费税征收环节并稳步下划地方。这在拓展地方收入来源的同时，为健全地方税体系迈出了探索性的一步。
“营改增”后，如何健全地方税体系就成为理论界与实务界关注的焦点。开征对居民的房产税的设想有之，在消费税的基础上另开征零售税的建议有之，将消费税归属于地方的主张也有之……其初衷都是想找一块能给地方带来稳定收入的税源，以解决营业税消失后地方缺乏主体税种或缺乏稳定收入来源的问题。
《方案》将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，并先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。
这表明，在当前减税降费大背景下健全地方税体系，通过开征新税种并不是政策选项，反而是通过现有税种的存量调整更易上手。《方案》提出后移消费税征收环节并稳步下划地方，对地方财政而言，这是收入上的“加法”。一方面，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境；另一方面，更值得注意的是，这为健全地方税体系做出了积极探索。
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进展
支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，需要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系，才能为之提供有力保障。所以，我们更应站在新一轮财税体制改革尤其是央地财政关系改革的视角来看待《方案》的出台。将《方案》视为央地财政关系改革进程中的重要进展，进一步理顺央地财政分配关系，更能体现其中的积极意义。
2014年6月底，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革正式启动。按照改革的时间表，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。以此衡量，现在距离这个时限已为期不远。
如前文所述，央地财政关系改革主要涉及两大方面，一是收入划分改革，二是建立事权与支出责任相适应的制度。
就后者而言，《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)出台以后，相继推出医疗卫生、科技、教育、交通运输等领域央地财政事权和支出责任改革方案，但囿于收入划分改革这一方面相对滞后，央地财政关系改革总体进展不尽如人意。
党的十九大报告在加快完善社会主义市场经济体制的战略部署中，加快建立现代财政制度是对新一轮财税体制改革的明确要求。其中，对于央地财政关系，则进一步要求“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。
财政是国家治理的基础和重要支柱，要发挥好财政的这一重大作用，充分调动中央与地方两个积极性必不可少，改革开放以来中国经济实现历史性飞跃，充满活力的地方经济做出了很大贡献。若要将这种活力持续下去并进一步使之彰显，保持地方财力稳定增长使之能够满足地方政府提供基本公共服务的需要，则是央地财政关系改革中必须解决的难题。
这里，有一组数据值得一提。在目前已经公布1-8月财政收入情况的16个省市自治区中，14个省市自治区财政收入同比增幅远低于2018年同期增幅。另外，有5个省市自治区1-8月财政收入同比负增长，其中吉林省降幅最大，达-9.4%。
地方财政收入增幅下滑，更大力度减税降费以应对经济下行压力固然是主因，也意味着更需要以此为契机，按照十九大的要求，以收入划分改革为主攻方向，加快推进央地财政关系改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，从而将地方的积极性充分调动起来，进一步激发地方发展经济等各项事业的活力。
这既是中央给地方放权让利的一种体现，也是中央与地方上下齐心协力保持经济继续运行在合理区间并实现高质量发展的积极作为。
延伸阅读：
国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》
本文转载自新华社，原文首发于2019年10月9日，标题为《国务院印发<实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案>》。
日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)。
《方案》指出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，保持现有财力格局总体稳定，建立更加均衡合理的分担机制，稳步推进健全地方税体系改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，为减税降费政策落实创造条件，确保让企业和人民群众有实实在在的获得感。
《方案》提出三个方面的政策措施：一是保持增值税“五五分享”比例稳定。进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。二是调整完善增值税留抵退税分担机制。建立增值税留抵退税长效机制，并保持中央与地方“五五”分担比例不变。为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分(50%)，由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。三是后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。
《方案》强调，实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举，调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。各地区各部门要加强组织领导，严肃财经纪律，推进配套改革，抓好贯彻实施工作。
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