赵燕菁：城市进入运营阶段，才是真正的城市
2022/3/9 gh_632d8e717867

     导 读

     2021年12月10日至12日，由中国城市科学研究会城市更新专委会主办的“第六届中国城市更新研讨会”在福州举办。本文系赵燕菁教授在研讨会上所做主题报告《城市公共空间的更新》。

    

     赵燕菁

     中国城市规划学会副理事长

     自然资源部国土空间规划专家组成员

     厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授

     城市公共空间的更新

     各位同仁，大家好!下面就城市公共空间的更新问题，谈点我个人的体会。城市公共空间的更新其实在城市更新里面都有涉及，但往往都是捆在一起，单独把它拿出来的并不是很多。而城市更新大部分的注意力都不是集中在公共空间，比如三旧改造，实际上那都是政府出让给厂商或者私人，我们改造的空间是别人的，而这个也是我们前一个阶段城市更新比较集中的地方。

     但实际上公共空间在城市中也占有一定的比重。那么，什么是公共空间？对其进行简单的定义：如果将城市大概分为四类用地，其中最狭义的公共空间就是指道路，道路上面所有的管线、广告，这些都属于没有出让的部分；另一类是公共配套设施，如学校、医院、广场、公园，实际上这些用地是政府的产权，所以将其作为广义的公共空间。剩下的部分则是出让给工厂，出让给商家或者出让给居民的，这个是一个狭义的私有的空间或者社会的空间。

     1、公共部分

     今天主要探讨的是公共部分，虽然不是城市更新的重点，但实际上它在城市中占比很大。这个在国家用地分类标准里面大概有一个分类，是学城市规划的人都知道的。在公共部分，道路与交通基础设施，一般占到城市用地的10%-25%，绿地广场占到10%-15%，这两项加起来将近百分之三四十，如果再算上变电站，污水厂、公交停车场等，实际上广义的公共空间接近50%左右。而在大城市中公共部分可以更多。机场、港口等一些国有企业所控制的场地，广义上也属于城市的公共空间，这些都可以纳入到公共空间的存量中。这部分的升级具有非常大的潜力，但现在的城市更新中主要关注私人的已经出让的土地，往往忽略了政府实际上所控制这块的资产，而这部分也是非常巨大的。为什么我们考虑得比较少，因为在我们的印象里，这部分东西都是不赚钱的，我们的工厂可以收税，但是刚才我们看到这些做的非常好的案例，其实很多都是公共空间。这些都有一个共同的特点，公共空间大部分都是政府花钱，政府很少从这里赚钱，但凡是不赚钱的这种项目，只能做一两个，长期花钱是不可持续的，其不能形成合理的商业模式，具有不可持续性。

     因此，不能将公共空间作为城市更新中的盲区，我们要对其进行重新定义。传统来说，出让的地、住宅、商业、工业这都是政府的收益，为什么能有这些收益？是因为政府提供了公共服务，我们为公共服务花钱，只有道路、管线、公园等地方花钱，学校、医院才能挣钱。因此，我们所认为公共就是花钱的，目的就是让剩下的这块地能卖出更好的价值，所以这是我们传统的理解。

    

     大会演讲现场图

     2、将整个城市理解为一个平台

     但如果换一个角度思考，我们将整个城市理解为一个平台，其空间的含义就会变多。所以在传统的思维里面，我们的城市应该是收税的，公园是收费的，需要门票。但实际上它减掉的这些收费，比如公园免费了以后，它的价值去哪了？实际上都转移到了周围土地，住宅就升值了。比如修建地铁，地铁周围升值了，修建学校，学校学区升值了，所以它的公共服务是转换，价值转移出去了。但这就形成一个问题，对于政府来讲，其收益是很难循环的，在你们家旁边修一个公园，房价上涨，你会把这个钱交给政府吗？不会，如果我们家旁边修建地铁，房价上涨，我们并不会将升值部分捐给公共。在其他国家，只要你的物业升值，政府的税收就增加，所以政府就能进行循环回收。而中国现在没有，政府收的是房地产税，虽然税收上涨，但是时间很长有5年的实验期，可能就收一个水费的价格，如果收多了我们就造反，所以大家也不要指望房地产税能达到像西方国家，一个地方政府的财政百分之六七十甚至七八十都从房地产税收，这是不可能的，这种收法我们受不了。因此我们要确定，现在我们能不能把我们这个平台转化为一个可以收费的平台。地方政府不能收税，税钱是国家定的，如果收不回来，就像这些旧城更新都只是赔钱不赚钱，最后大家看我们市政府除了少数几个政府，大家都是负债累累，全是先花钱再说，只为形象。我认为这一次换届，很多新的市长、市委书记会大吃一惊，前一阵留了多少亿的债务在手里。这次中央经济工作会议也专门提出，严控地方政府债务，因此，一定要寻找出一种新的方式。如果我们把它理解成为一个平台，在每个城市都不是只有一种收费方式，而是有很多的收费方式。比如说大家都熟悉的阿里巴巴(淘宝)，我们在上面买东西免费的(平台不收费)，腾讯微信是免费的，但是它们赔了吗？它们没赔，它们赚的钱很大，所以只要有了平台的特性，都可以赚钱，它可能不找老百姓收费，但是它可以找第三方收费。我们使用微信是不会被赚钱，但是我们形成的流量是钱，出卖了我们的个人信息，所以在城市中的许多流量，如果没卖掉就是被流失了。所以大家不要以为我们现在网上都是免费的东西，免费不是不收钱，而是说你就是他卖的“东西”，免费是最贵的。所以我认为我们应该在一个新的概念上重新理解城市，城市自己做一个平台，它上面可以加载各种各样能赚钱的印证程序APP，这些东西能赚钱，我们就找这些APP去收钱，所以市政府不是只有一种收费的模式。这就是我对它的理解，所以通过城市的平台，我们需要把所有的公共资源进行集聚、重组和运营以后，它是能够带来巨大收益的。

     3、为什么公共的空间是只花钱，不挣钱？

     最主要的原因就是产权。大家可以看街道怎么运营，包括这个公路好几种产权，省道、国道、高速，包括厦门市同样的道路，有一部分属于公路局，有一部分属于市政园林局，多少米以下的属于区政府的，没有人能对其统一经营。比如说在区里面，你负责打扫卫生，这个街道上有很多功能：电线杆、公交车站、广告、地下管线，这些虽然不属于你，但这些大家都可以介入，而如果说是你管，你只是负责扫地的。另外一个它的产权还会虚置，所以大家可以看到谁都可以往我们这个平台里面免费的投送。比如共享单车，大家拼命往我们的街上堆这些单车，就像一个工地一样，如果所有人都免费使用的话，它就会出现沦为公地的悲剧。所以会出现城市产权虚置，虽然是属于政府的，但政府有很多部门，大家都在上面扔东西。我们经常看到征兵广告，过一段时间是五讲四美或是其他，好像这个产权也没人管。走在街道上，虽然街道也乱七八糟，但是谁也不负责，这就是我们的问题。如若要解决这个问题，就要把这个城市(平台)变成一个可经营的模式，第一件事是解决产权问题，谁管它，谁运营它，谁收费，能收什么费，必须要定义。所以我认为这次中共中央国务院关于生态文明体制改革的整体方案里面就提出了这个事归谁管，自然资源部门负责统一行使全民所有自然资源，街道乱用的问题，就是自然资源部的问题。现在这是公共的资源，你要对其进行管理。原来责任人，不知道谁管，现在就是归这个部门管。当然，不是由你具体管，可以委托公司、人，甚至委托城市运营商，所以我认为第一个先得要明确它的产权，先成立统一运营。北京现在正在做这个事，据我所知北京通州目前所有的道路，设计公共这部分，甚至连交警、小区物业全都归为一个公司来管，这是它们的一个尝试。如若不给它管，所有人管的东西就是没有人管的东西。如果要是这么管的话是比较有利的。比如需要埋一根管线，现在挖沟就可以埋，不让我埋就别用电了。但如果需要安一个杆、一个监控，跟谁商量？不同意市委市政府决定，规划局也不敢拦，市政园林也不敢拦。现在该交费交费，该收费收费，比如说广告，大家只要使用着我的路，这个广告就不是你的了，公交站牌也要收费，包括路边停车等等全都是有管理的。所以这个权利归谁，必须要有一个明确的规定，然后不断的赋予他，才会越来越好。如果没有这个管理模式，这个街道就还是免费的。因此有了这个管理模式以后，我们可以探讨一下公共平台基本的架构是什么，它是怎么赚钱的，是免费但还能赚钱。实际上，现在的城市形态，把它想像成为一个网上虚拟的平台，和滴滴打车是一样的，它是不要钱的，所以对于我们来讲它最主要是流量，大家都用它这个程序，它就升值，它不用找我们收费，恨不得竞争激烈的时候还补贴我们一点钱，你再打我的车我贴你50元，再打贴你100，为什么？就是因为它投资的是我们的流量。它这个平台把流量卖给谁呢？用户是免费的，它卖给了应用程序。比如，在淘宝上开个店，上面很多人在我的淘宝上浏览，我找你收钱。所以，大家可以看苹果，净找APP收税，最后收的税非常多，阿里巴巴也是这样，所以是形成这样一种模式。简单来讲，只要是公共的、免费使用的东西，它都把我们给卖了，就像电视一样，我们看电视是免费的，但形成流量以后，广告商付钱，最后再从广告商里收钱。它的覆盖面越大，它的广告越值钱，所以中央电视台最值钱，因为看的人多，它卖的都是观众。同样的道理，我们城市政府就是这个平台，虽然不找在路上走路的这些人收钱，但是不见得不能把你们给卖了，所以这也是一个基本的架构。这是第一个场景。政府其实就是在公共平台里面招APP，然后找它们收钱。我们怎么招这个APP呢？只有平台上面一定有足够的流量和好的环境，才能有人愿意来。比如广告投放，现在大家所有的人说这个房子是我的，我就有权在我们家屋顶上弄一个广告，甚至窗户上贴一个广告。实际上广告是非常赚钱的，我们在网上很多免费使用的东西都是有人交钱的，都是广告公司交钱，所以这个权利一定要通过法律还给公共。在成都市，如果同意广告放在哪里，多大的广告，定完了以后，你的广告的拍卖收入是我们和业主分，你可以分，这个业主原来分广告商的100块钱，一人50。要定义政府能不能收费，找谁收费，这必须是一个权利赋予的事情。

     审批的都知道，没有法律就没有行政许可。城市规划两证一书都是《城市规划法》赋予我们的，所以这个模式也应该赋予相应的法律。有人垫钱外摆，不能随便摆了就是你们家的，要还给公众，或者你负担一定的义务，不一定是要收钱。比如说报亭，这些都是纽约的，大家说美国这个挺好，经常在网上说人家对小贩多好，我们都是城管抓人家，其实这个摊位都是定点定价的。不一定要拍卖，我们可以将这个摊位给一个残疾人或者给一个家庭有困难的，但不能免费使用。公厕也是，原来公厕在欧洲是要交钱的，被一个人承包了，设计的特别豪华，它的流量很大，人经常去上厕所，把他卖给广告商，便成了一个非常富有的人，这是德国一个实际的例子。

     4、盘活资源

     比如说现在道路上到处都有停车的，这些都是公共的资源。现在东莞就在做一件事，把大家所有的停车位全部上传到网上，要想停车一查就知道哪儿有停车位，几点到几点有空位，一旦定了以后就开始交费，这是私人的。单位闲置的这些资源都可以拿来上网，比如，我们去上班以后，家里空一个车位，可以在网上卖，晚上的时候单位的停车位可以卖给周围的居民，这都是可以收钱的。整个城市都可以设计路段收费，给不同的时间、不同的地段、不同的人来收费，比如共享单车不能免费投，我们每年就两家，大家竞争拍卖，然后获得专营权，一人经营5年、10年，然后一次收费，这样就不会乱投。新加坡大部分的主要路段，只要经过这个路段就收费，提醒你几点到几点收费多少。现在道路实施这个系统以后，我们可以不在高峰出行，晚一个小时出去就会省一部分钱。我们出去的时候有两条路，一个绕一些，但是省钱，这样的话，我们可以减少道路的供给，不需要修很多路也是省钱，省钱就是赚钱，基础设施升级，这个大家知道。比如，小学操场整天都空着，这是我们厦门的，当时我当规划局长的时候就提出小学操场下面都可以利用，如果有一个运营商把这个技术发展到能够在暑假期间把整个停车场给它建起来，这就都是新技术。厦门的变电站，室内化改造后，原来大家很讨厌且占地非常大的设施，现在就变成基础区，我们赚的房地产的钱远远大于把它地下化或者室内化的钱。比如纽约公园，都是有钱人去赞助没钱人，很多公园的设施都是捐的，比如这个椅子捐1万美元，能刻多少字，带动了很多人捐。厦门做过一次，这是我在厦门当局长的时候做过的，导致最后椅子都不够了，规划局长还想捐一把，都不够了。要开通这个渠道得有这个平台才可以。最后，我认为，现在进入后房地产市场，所以房地产很快建设的周期已经结束了，我们应该运营这个街区吗？所以我建议这个城市的开发商要抛弃幻想，从城市的开发商转变为城市的运营商。假设把城市理解成为一个平台，运营这方面有巨大的商机，所以将来在城市运营上，在这里赚钱的人可能比这个城市开发商赚钱更多。形成一个平台，为城市创造现金流的模式，会制造一批城市发展的赢家，可能万科这些要是不转型就会受到影响，可能万达这些转型成功，那就是另一个城市。土地财政前一个阶段，我们觉得是大江大河，高山大海，实际上我可以告诉大家，当我们城市进入了运营阶段以后，才是真正的城市。谢谢大家!

     笔记碎碎念：

     当我们城市进入了运营阶段以后，才是真正的城市。

     ■ 来源： 城科会城市更新专委会

     ■ 编辑：规划师笔记

    

     — THE END —

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