中国政治精英吸纳模式是怎样的？
2017/6/15 中国好学者
中国政治精英吸纳模式是怎样的？文 | 王炳权 李海洋来源：《学术研究》2016年第12期摘要
若要构建开放性和竞争性政治精英吸纳体系，关键是解决干部选拔任用机制中的开放性和竞争性问题，同时还要解决人格化的官僚制问题。为此，要重启竞争性干部公选模式，以“赛马”机制代替伯乐“选马”机制，要着力推进开放性和竞争性机制建设。
在政治系统中，政治精英的多少主要取决于政治精英吸纳模式的开放性和竞争性。一个良好的开放竞争性的政治精英吸纳模式可以更多地吸纳包括知识精英在内的社会精英，政治系统就会更为稳定并具有较强的治理能力，反之亦然。
非竞争性政治精英吸纳模式的形成和转换
非竞争性政治精英吸纳模式的主要特点体现在非竞争性(不是绝对没有竞争)、高开放性和强精英吸纳能力。其中，非竞争性是由当时特定的历史环境和制度安排所决定的。当时干部选拔制度仍然是委任制，干部任用的决定权主要掌握在领导手中，领导就是“伯乐”。这就意味着当时的政治精英吸纳必须通过“伯乐选马”的途径来实现。虽然当时在“伯乐选马”的过程设有诸如群众评议和组织考查等程序，精英之间也可能存在一定竞争，但这种竞争只是精英之间的隐性的竞争，在显性的制度安排上没有“赛马”的竞争机制。此外，由于建国以后，国家处于长期的政治运动之中，特别是“文革”时期，知识精英遭受了极大的冲击，并导致了教育系统塌陷，所以在20世纪80年代初，即使国家推动高等教育快速复兴，但在政府组织中接受过高等教育的年青知识精英仍然十分匮乏。在中央以运动式和“四化”标准选拔任用干部时，由于年青知识精英的缺乏，除了教育系统以外的绝大多数年青知识精英没有竞争对手而得到了任用。所以当时的政治精英吸纳无论在制度设置上还是实际的运行上都几乎没有竞争性。
高开放性是指这个时期的政治精英吸纳模式具有很大的广度。由于改革开放早期的政府管理方式没有脱离总体性社会的管理结构，政府部门十分庞大，而且在政府单位性质上没有划分公务员单位、参照公务员单位和事业单位，其单位成员除了有小部分人为工人身份外，其余的都是干部身份，所以无论是纵向还是横向政府部门的干部选拔都是全方位的政治精英的吸纳。
强精英吸纳能力最突出的表现是在很短时间内实现了精英流动，这得益于“革命化、年轻化、知识化、专业化”干部政策的要求和政治运动式做法的推动。在1982年至1985年间，一大批新型的中青年知识—技术型官僚代替了年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部，这些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的老干部退出了历史舞台。新型的中青年知识——技术型官僚一般受过良好的知识教育，对十一届三中全会以来新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度，逐渐成为政治体系中的主流政治精英，由此实现了政治精英的平稳转换。据统计，从1982年初到1984年夏，全国共提拔200多万名中青年干部。到1985年底，共有46万名中青年干部走上县以上领导岗位。
具有非竞争性、高开放性和强精英吸纳能力特点的非竞争性政治精英吸纳模式形成的基础或者说实现精英转换的内在动力机制是什么呢？按照一般的逻辑，一个优良有效的政治精英吸纳模式必须满足两个条件，即政治系统所面对社会的开放性和精英选拔的竞争性。精英吸纳的开放性越大，精英的选拔范围就越大，优中选优的可能性就越大，公平性越高，政治合法性越强，反之亦然。同样，在满足开放性选拔的前提下竞争性越大，越有可能产生优中选优的精英。根据这一逻辑，我们可以得出，以“伯乐选马”的方式选拔政治精英存在明显的不足。这是因为“伯乐选马”的方式不但受制于伯乐自身的知识结构、识别能力和政治道德水准，也受制于政治组织中人格化依附关系，所以这种具有“伯乐选马”和非竞争性双重缺陷的精英吸纳方式在本质上是不能实现优良政治精英选拔的。然而，为什么这种非竞争性政治精英吸纳方式又是有效的呢？这是因为这一方式是在特定条件下产生作用的，这一特定条件就是由精英的高度短缺性、运动式的政策推动以及刚性“四化”标准相互结合所构成的，这三个构成因素缺一不可。正因为当时在庞大的政治体系中十分缺乏知识精英，所以刚性“四化”标准和运动式政策推动才成为可能，并能产生预期成效。可以说，非竞争性政治精英吸纳模式的有效性只是相对于特定历史条件而言的，并非一般性有效吸纳模式，根本不适用于精英丰富时代中的人格化官僚制组织。
竞争性精英吸纳模式的实践和反转
根据2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，公开选拔、竞争上岗工作在党委(党组)领导下进行，由组织(人事)部门组织实施。一些地方根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的基本要求，对干部选拔任用制度进行了大胆的创新，在实践中形成了考任制、选任制和考选结合制的三大方式。
考任制的主要特点是在领导人选产生的初始环节与决定环节上，以竞争性考试为主，以推为辅。其选拔任用程序为：职位及其资格条件面向社会公布、申请报名、资格审查与公布、统一笔试与面试、组织考察与党组织决定。在这里，领导干部的初始人选主要由笔试产生，最终人选完全由面试当场产生。比如吉林的“一推双考制”模式，就是我国应用最早、也是普及面最广的一种考任制模式。选任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上，以选为主，以推与考为辅。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一笔试或者投票初选，候选人演讲，再次投票选举直接产生最终人选。显然，无论是考任制或选任制，还是两者兼之的选拔方式，都是一种竞争性干部选拔方式，这种方式直接推动了非竞争性政治精英吸纳模式向竞争性政治精英吸纳模式的转变。
如果说20世纪80年代初政治精英吸纳模式的转变动力来源于经济因素以及中央领导人的推力，那么，21世纪初政治精英吸纳模式转变的动力除了“四化”干部标准的惯性牵引和中央持续推动力外，更主要源于干部任用上腐败行为的倒逼。
但是，与非竞争性政治精英吸纳模式相比，竞争性政治精英吸纳模式的吸纳能力并未超越前者，并且呈现不断下降趋势。其根本原因在于这一阶段的干部选拔用任用制度虽然嵌入了竞争性，但缺乏开放性以及在运用上的有限性。根据2002年或者2014年修订版的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，提拔担任党政领导职务的，应当具备下列基本资格：1。提任县处级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。2。提任县处级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。3。提任县处级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。同时在干部选拔范围上规定，党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用。地方党政领导班子成员应当注意从担任过县(市、区、旗)、乡(镇、街道)党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。这就意味着政治精英的吸纳只能限定在体制内现任干部当中，虽然从表面上其吸纳范围放大到了国有企事业单位，但其职级和职务刚性的要求使得选拔范围缩小到以党政部门为主的部分干部群体中。特别是当竞争性干部选拔方式仅仅作为试验或者“点缀”推动时，那么由此构成的政治精英吸纳模式并未因为竞争性的嵌入而产生常态化的吸纳能力，未能对社会精英特别是知识精英产生广泛的吸纳。
不仅如此，在2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》修订版出台以后，竞争性干部选拔任用方式的实践活动就基本停止了。这是因为在修订版《条例》第九章第50条中对“公选”做出了条件性限制，比如“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。公开选拔面向社会进行，竞争上岗在本单位或者本系统内部进行，应当从实际出发，合理确定选拔职位、数量和范围。一般情况下，领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺专业人才的，可以进行公开选拔；领导职位出现空缺，本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的，可以进行竞争上岗”。与2002年的《条例》相比，2014年修订版《条例》通过增加限定性条件收缩了干部“公选”的空间，特别是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”以后，中央为了加强党组织对干部人事工作的领导，不再明确鼓励“公考和公选”的实践，所以干部“公选”实践由此终结。这就意味着竞争性政治精英的吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转，其主要表现是：干部选拔任用内部化、制度化、程序化和低竞争性，党组织主要成员拥有干部人事决定权。但是，虽然中央停止推动“公选”实践，但仍然要求各级地方党组织在选拔干部时要严格执行《条例》选拔程序和基本原则。而地方各级组织不仅乐于在组织内部选拔任用干部，而且更乐于选择可控制的低竞争性方式。
那么，是什么原因导致竞争性政治精英的吸纳方式向低竞争性政治精英吸纳方式反转呢？这是由干部“公选”模式的实际成效和科层制组织特性所导致的。从当时“公选”的情况来看，确实存在一些高分低能的情况，特别是跨地区跨省界的“公选”干部，很难适应新的环境，其能力和工作成绩不尽如人意，所以用人单位和组织部门并不认同竞争性跨界的“公选”方式，甚至是组织内部竞争性“公选”方式，由此形成一致的负面评价和排斥取向。从表面上看，“公选”干部的成效不好似乎是导致竞争性政治精英吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转的主要原因，但实际上这一反转的原因更为复杂。“公选”干部的成效不好是由多方面因素所引起的，其中有入口的开放度不够、考试内容和方式不科学和跨界干部受排斥等，当然还有高成本运作的弊端，这些问题可以通过进一步完善机制予以解决。但是，在人格化的科层制组织中，如果普遍地实行干部“公选”制度，作为人格化官僚制组织控制的重要杠杆——人事权，通过非人格化和制度化运用，就会裂解下级对上级的依附性，进而导致了组织领导和党组织的政治权威。所以干部“公选”方式必然遭遇自上而下的抵制和排斥，从而决定竞争性政治精英吸纳模式必然向低竞争性政治精英吸纳模式反转。
低竞争性精英吸纳模式的运行特征与人格化官僚制对其影响
所谓低竞争性，是指当前干部选拔任用中实行可控性的竞争，在实质上是非竞争。按照2014年修订版的《条例》规定，干部选拔任用程序由动议-民主推荐-考察-讨论决定-任用构成，虽然在民主推荐程序中具有竞争性的会议投票推荐或者谈话推荐，并且在程序上加入了一定竞争人数要求(比如一个职位要求在两个或更多人数中选人)，但当前在不以“选票和分数取人”的引导下，基本上停止了选票推荐方式，而采用了个别谈话推荐。不仅如此，2014年修订版《条例》规定，推荐的结果仅作为重要参考，而不是2002年《条例》所规定的“作为重要依据”。在这种情况下，由于在政治体系中理性官僚制建构严重不足，官僚制人格化依附结构十分突出，干部选拔任用程序基本掌控在组织或者领导之中，导致有限的弱竞争性在这种结构中基本丧失殆尽，领导的意图决定着选拔任用的目标。
众所周知，在法理型统治中，理性官僚制的主要特征就是组织运行的非人格化，这就使得职业官僚只服从法律制度，而不是直接服从高级的命令者及其人格魅力的召唤，或者是服从附着在命令者身上的身份地位，更不是服从由传统习俗决定的社会等级。在当今中国政治组织中，由于权力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在，因而理性官僚制建构严重不足，人格化依附结构仍十分普遍。
在组织中，由于领导者掌握着组织个体的评价权、定岗权、职务晋升的决定权以及相关的处罚权，而且其权力很少受到组织运行中相关制度的约束，所以他们可以根据自己的需要和偏好选拔谁、任用谁、处罚谁以至于在人格上抬举谁，由此在组织内部形成自上而下的权力和利益的依附关系。这种关系当然不是建立在制度遵从和非人格化之上的等级关系，而是人格化等级控制关系。所谓依附关系是指“恩庇-依随”二元关系。这种关系广泛存在于既存政治社会体系中，是一种不平等权力地位的行动者间的非正式特殊互惠关系，其中恩庇者具有较高的权力地位，依附者透过对恩庇者的效忠与服从来换取生活所需的资源(卡夫曼语)，并呈现出不平等的互惠性、工具性和特殊主义的特点。
在这种依附组织结构中，虽然干部选拔任用中有完整的动议-民主推荐-考察-讨论决定-任职等程序，并且在程序中嵌入了辅助性民主和弱竞争形式，但不能改变或影响领导“说了算”的主导性控制地位。虽然《条例》中有选人用人的德、能、勤、绩、廉等贤能标准，但由于这一标准的抽象性和客观上存在甄别上的困难，所以领导者获得了很大的外溢性自由裁量权，并能实现自己的选人用人价值。然而，在这一依附结构中，这种价值往往集中在信任、情感和利益交换上。因为作为恩庇者利用自身的权力资源给予依附者职位，而依附者通过忠诚和工作上的支持而获得恩庇者的信任，由此形成“交情分利”关系。这种“交情”关系是指有着某种共同经历的特殊情感，譬如说“一起同过窗、一起扛过枪”的所谓“兄弟情感”。所以在这种特殊情感中“伯乐”在用人偏好上往往趋向于用身边可信任的人，或者有利益交换的人。
由此可见，在人格化依附组织结构中，干部选拔任用的封闭性和非竞争性不仅阻断了政治体系从外部吸纳精英的路径，而且阻断了在政治体系内部选拔政治精英的路径，由此导致大量的社会精英特别是知识精英游离在政治体系之外，还有一些知识精英徘徊在政治体系内部，进而引发精英循环的障碍。
讨论与建议
精英循环包含有精英——精英之间的流动，即个体之间的流动，同时也含包有社会底层群众——精英层之间的流动，即阶层性流动。只有保证这两个层面上的精英间流动，才能实现非执政阶层中的精英人物上升为执政者以及执政的庸才下降到非执政层，由此保持执政阶层的能力和才干水平高于平均值。否则，执政阶层的能力水平就会越来越低，权力腐败的可能性越来越高，进而危害政治稳定和合法性。
若要构建开放性和竞争性政治精英吸纳体系，关键是解决干部选拔任用机制中的开放性和竞争性问题，同时还要解决人格化的官僚制问题。为此，要重启竞争性干部公选模式，以“赛马”机制代替伯乐“选马”机制。竞争性干部公选模式的本质就是开放性和竞争性机制设置，主要是通过笔试面试或者票决制来选人。虽然这种模式出现了一些高分低能现象，但并不能否定这一模式基本功能。引起高分低能现象的原因较为复杂，既有考试内容设置不科学、开放性不够，又有对关系主义行为的约束不足等。所以在进一步完善考试机制和对关系主义行为约束机制的同时，要着力推进开放性和竞争性机制建设：
一是要适度降低干部公选模式中的竞争门槛，即降低在入口上的职务资格要求(可以把知识精英中的职称换算成相应的职务副处，比如副教授对应)，把竞争性范围扩大到组织内部或者外部较大群体中，这样既可以对社会精英特别是知识精英开放，也可以对其组织内部精英开放。
二是要重启民主投票推荐机制，尽量压缩或者废除谈话推荐方式，并重新恢复2002年《条例》中的第十七条，“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一”，而不是“重要参考”。同时要设置较为刚性和较高的专业门槛，把无专业性的人限制在外。
三是要着力推进非人格化的理性官僚制建设。非人格化的理性官僚制建设就是要以法理性权威代替“人治”依附性权威，在组织体系中以民主法治和权力约束为基础，建构包括干部选拔任用和功绩制在内的系列管理制度，实现制度化管理，由此铲除“人治”依附文化土壤和关系主义的风气，促进开放性和竞争性政治精英吸纳模式的成长。
当然，我们必须要看到，开放性和竞争性政治精英吸纳模式的建构是一个渐进性过程，必须在党的领导下不断向前推进。在这一过程中既要防止以某种客观因素影响为借口阻止这一现代模式的建构，又要防止不顾客观条件因素的约束而产生冒进行为。
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