陈清泰：国企改革20年改不动是怎么回事？
2017/10/8 中国好学者
学者简介
陈清泰，男，河北丰润人，1939年出生。毕业于清华大学动力系汽车专业， 国务院发展研究中心党组书记、副主任现任全国政协常委、经济委员会副主任。高级工程师，研究员。主要研究领域：宏观经济，工业经济。
国企改革20年改不动是怎么回事？
本文源自陈清泰于野三坡论坛的发言实录
摘要
国企“转制”的关键是“转”。在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要。因为这涉及政企关系的转轨、监管制度的转轨和治理结构的转型。政策制定和执行中的混淆，搞不好会使国企转制走过场。
目前中国经济正处在一个重要的转型期，国有企业改革仍然是一个非常重要的议题，在这里我想就“澄清认识，凝聚力量，推进国有企业改革”讲五点意见跟大家一起讨论。
下面我讲第一个问题，国企深层次的体制问题最终要靠企业制度来解决，目前国有资产有两种实现形式，也就是实物形态的企业和价值形态的资本。有两种企业制度就是企业和公司，相应的政府有两种管理方式，那就是企业和管资本。到目前为止，在产业的领域，顶层国有企业大多数仍是受企业法人来调节，随着经济体制的转型，政府管企业的体制受到越来越严峻的挑战，为了增强企业的活力，不知道政府发了多少文件出台了多少政策，一方面想尽一切办法向企业放权，另外一方面又想尽一切办法加强对企业的监管。
为了改变政企不分，政府也曾试图在企业法和管企业的体制框架内找到一种“管而不死、放而不乱”的“度”，但是多次尝试并不成功。因此在漫长的二十多年间，我们一直在“放”和“收”之间徘徊，没能摆脱“一放就乱、一管就死”的魔咒。
近十多年来，政府管企业的体制在不断加强，每个企业头上都有相应的行政级别和不同的地位，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都戴上了所有制标签，分作体制内、体制外，政府和银行对他们有心有数，而政府把国有企业作为行使职能的工具，推动经济增长的抓手，承担社会职能的基本单元。
党政部门则分开把关，在企业之外管理着本应由股东会、董事会管理的那些人和事，结果企业和政府绑得很紧，企业有多远目标缺乏活力，他们面对激烈竞争的市场往往力不从心，走出去有时也难以被国际市场所接受。
面对这种状况企业生长无奈，政府倍感纠结，客观的讲政企不分，所有权与经营权不分等体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不忠实，不是政策出得少或者文件写的不到位，实践证明，政策性调整不能代替“体制性改革”，企业的企业法对放宽保护国有企业的历史作用是不可低估的，但是受改革进程的局限，它的利益不可能超越政府管企业，只能在如何改善和规范管理中周旋，不能做到政企分开。……它是适应社会主义市场经济的企业制度，它主张的则是公司拥有法人财产权和公司的独立地位，实行自我治理。
因此国有企业的转制是什么？那就是由有企业法规范转向由公司法调节，公司要摆脱管企业的纠结，就要落实管资本为主，推进顶层国有企业的整体改制，从企业法变到公司法，从行政隶属关系转变为股权关系。
从某种意义上说，当前国企改革的主导方面已经不是国有企业的自身，而是在国家层面推进国有资产实现形式的资本化，这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业”转为“管资本为主”。这是党的十八届三中全会决定关于国有企业改革理论的重大突破，是当前深化改革重要的突破口。
第二，国有资产资本化是化解诸多矛盾的关键。管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业转向价值形态、可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。国有资产资本化可以实现三个目标：
1、国有企业进行转向拥有资本(股权)，并委托专业投资运营机构持有和运作，这样就隔离了政府和企业的直接产权关系，从体制上为政企分开建立现在公司治理奠定了基础，有股东没有婆婆，对企业来说是又一次的解放。
2、国有投资机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本和特定企业的捆绑关系。企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退，构成了相关但不受约束的两个自由度。资本化是对国有资产流动性和效率的一次解放。
3、政府在管资本不管企业的体制下，可以站到超脱地位，正确处理与市场的关系，对政府也是一次解放。
因此资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业之间的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要是通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有一种“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。可以说“三个解放”的实质是生产力的再解放。
第三，重温建立现代企业制度有重要现实意义，按照传统的理论，公有制对应的是计划经济，搞市场经济就得私有化，但是这两者都不符合国情。社会主义市场经济体制的重要含义是保持较大份额的公有制、国有经济，同时要发挥市场经济的高效率。这就提出了一个在国有经济的范畴内能不能构造出各自独立的市场主体的问题。
在排除私有化的情况下，唯一的途径就是借助现代公司的制度安排，形成包括国有资本投资的千万个独立的市场主体。基于这样的原因，1993年党的十四届三中全会极其深刻地指出“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”大家注意他讲的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，有人把它说成是社会主义的经济基础，不是这样的，不止是经济基础，是整个社会主义市场经济体制的基础。
“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向，三中全会对现代企业制度的特征做了精准的概括。我在这里再重复一下，一是产权关系明晰，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，是享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产依法自主经营、自负盈亏。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，对企业债务承担有限责任。四是企业按照市场需要，组织生产经营，政府不直接干预，长期亏损资不抵债的应依法破产。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度。
时间已经过去了二十多年，现代企业制度的如上特征在企业中尚未普遍、完整的体现，这就导致政企不分、所有权经营权不分等基本问题还在困扰着我们。今天很多的纠结和争论的一个原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要的精力放在了如何管企业、如何用政府的力量去推动做大做强，轻视了企业制度转型的重要性。
第四，对管资本的两种意见，两种做法，两种结果。管资本为主的改革是一件新事物，在实践中还有一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管资本与管企业的概念、管理方式混杂在一起，监管机构除了管企业，还要管资本，使企业不知所措。实际上目前对“管资本为主”有两种理解。
一种理解认为，“管资本”是指国家所有权机构直接监管的对象要由“企业”转变为“资本”。实现这个转变的前提是国有资产必须由实物形态的“企业”，转变为价值形态的“资本”。否则就没有“资本”这个对象可供监管。
例如，银行业本世纪初通过整体改制上市实现了国有资产的资本化和证券化。但在产业领域这一过程尚未启动，资本化后，出资人机构监管的对象就是国有资本投资运营机构，它与实体企业不再有直接的产权关系，也就无权穿越投资运营机构干预其投资的公司，政企分开将顺理成章。
另外，“管资本为主”是指在竞争性领域的国有资产应逐步尽数资本化、证券化，使其富有流动性。国有资本按市场规律的流动将大大提高资本效率，对国家经济发展和产业结构持续优化将产生重大的正面效应。
而在某些特殊领域则不排除政府直接管企业，因为三中全会讲的是管资本为主，并没有排除在特殊领域可以管企业，但是它应当限定在市场失灵的较小的范围，基本不对市场配置资源产生影响。
顶层改革需要一个过程，在这个期间监管部门仍需管企业，但是要做好两件事，另一个深入研究管资本的体制框架和政策措施。对“管资本为主”还有另一种理解。那就是不太理会顶层国有企业的整体改制，以及监管对象向向资本的转变。
认为管资本为主，是在继续强化对未转制企业监管的同时，还要把监管扩展到这些企业可以运作的“资本”，包括重点管好这些企业的“国有资本布局”等。
这种理解的要点是监管机构管企业的体制不变，而范围进一步扩展。带来的结果是长期困扰我们的体制性问题无法解决，将继续在“一管就死、一放就乱”中兜圈子。
管资本为主是中央做出的重要决策，是解决长期困扰我们诸多体制性矛盾的一把钥匙。但是两种理解、两种做法会产生截然不同的结果。
最后我们再讲一个点，科学界定“国有企业”，企业转制的方向。目前两种企业制度“并存”，但绝不是两种企业制度“并重”。现代企业制度是改革的方向，传统和国有企业应逐渐向公司制度转型、在条件具备时要加速转型。因为与管资本对接的不是传统国有企业，而是混合所有制的股份制公司。
目前政府文件和媒体都笼统地把市场主体称作“企业”，把与国有资产有直接或间接关系的统称“国有企业”。这种称谓上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。监管部门根据需要不断的出台改进和加强对企业管理的规定，但对所指的“国有企业”却没有准确的界定。到底是针对所有“被称作国有企业”的范围，还是只针对按企业法注册的那些企业呢？
如果把管“国有企业”的规定要求国有投资的“公司”，或者穿越“国有企业”要求其投资或控股的“公司”都要照章执行，这就把现代公司制度拉回到了传统“国有企业”，使两种企业制度各自清晰的属性变得模糊。
国企“转制”的关键是“转”。在这过程中清晰界定两种企业制度十分重要。因为这涉及政企关系的转轨、监管制度的转轨和治理结构的转型。政策制定和执行中的混淆，搞不好会使国企转制走过场。
为此，在强化国有资本所有权管理的同时，对市场主体的分类和称谓应该及时由“所有制”转向其企业所遵循的制度：依照企业法调节的企业仍称作“国有企业”。按公司法调节的统称作“公司”，政府对他们一视同仁。这不仅有利于国有企业转制，而且有利于消除所有制鸿沟。这将是对生产力的进一步解放。
拓展阅读：
创新国企改革大思路 推动国有资本多元化
编者按：为进一步找准国有企业特别是东北国有企业改革的突破口，助力东北地区的全面振兴，东北大学、中国(海南)改革发展研究院、中国东北振兴研究院联合地方政府于2017年4月7日在沈阳共同举办了“国有企业改革—东北振兴的重头戏”主题论坛。现将专家在论坛期间的发言观点整理如下，以供参考。
一、国企混合所有制改革,国有资本自身也要多元化
引入非国有资本，实现股份制经营只是国企混合所有制改革的必要条件，不是充分条件。国有资本自身也要实现多元化。在2017年全国政协总结会上，全国政协主席俞正声同志在听取汇报期间，我和一些政协委员汇报了一个建议：要把一定数量的国有资本划给社保基金。俞主席肯定了这个建议，并且进一步强调指出，由社保基金作为国有资本的一个股东代表国有资本参与国有企业改革，国有资本仍然是国有资本。但是，国有资本股东代表增加了社保基金，不仅仅是国资委一个股东代表，实现国有资本股东多元化，这对国企改革的意义很大。
无论国有资本绝对控股、相对控股，还是参股，国有资本股东多元化的意义非常重大。国有资本由不同股东持有，由不同的股东作为出资人代表，能够避免企业重要决策只有一个大股东的弊端，提高了决策的科学性，这是国有企业市场化运行的一个非常重要的制度建设，是评价国企混合所有制改革的重要标准之一。
二、推进国有资本多元化的三种途径
1.划转国有资本到社保基金，推动国有资本股东多元化
划转国有资本到社保基金，这是国家的既定政策。2017“两会”期间，人社部部长宣布要进行试点，划转国有资本充实社保，主要考虑三个方面。一是要解决社保基金收不抵支的缺口问题。为降低缴费率，实现社保基金全国统筹等改革提供财政资源。二是降低国有企业的负债率，降低国有企业杠杆率。既要在“分子”上用各种办法，比如说债转股，或是形成坏账由商业银行核销，或是政府来买一部分坏账等。也要在“分母”上做文章，但是不可能都让政府去注入国有资本，这是做不到的，政府没有这么多钱。而通过划转国有资本充实社保，有助于社保基金向关系国计民生的国企注入国有资本，扩大国有资本的分母，从而降低国企资本负债率。三是避免“一股独大”，提升风险防范能力，降低决策失误概率，推进国企现代化企业制度建设。
2.国企资本退出与国计民生无关领域，注入主业。
推动国有企业混合所有制改革，国有资本布局也要调整，退出与国计民生无关的领域。比如说，现在的一些国有企业拥有高尔夫球场，卖掉高尔夫球场，让民营企业经营，并不意味着国有资产流失，这是实物资产换成货币资产，把退出所获得的资本注入到主业里面，这样就扩大了主业的分母，负债率、杠杆率就会下降，这是国有企业可以自我调整，从而调整国有资本布局的一个措施。
3.组建若干个国有投资运营公司
成立若干个国有投资运营公司，也是调整国有资本布局的重要措施。以国有投资运营公司推动国有资本布局调整，应该尽量设立多个投资运营公司，无论采用绝对控股或者是相对控股形式，要推动国有资本多元化，不要形成单个国有资本股东“一股独大”的局面，应该分散在几个股东手里，避免决策失误，提升风险防范能力。
三、东北全面振兴,国企改革进程需要加快
国企改革不能停留在口头上，要真抓实干。国企改革的“1+N”文件体系已基本形成，特别提出不设时间表，成熟一个推进一个，但是不设时间表并不意味着没有进度要求，辽宁甚至东北地区国企改革的进度有必要加快。辽宁是全国国有资本比重较大的省份，如果真正改革出了成效，辽宁整个局面也会有很大改变，东北全面振兴局面也会打开。为此，给辽宁甚至东北地区国有企业改革提出三点建议：
1.坚持问题导向，分企指导，调整国有企业的资本布局
深入调研，挨户走访，确定每个国企的国有资本分布情况。按照中央要求，剥离辅业，加强主业，制定国有企业调整资本布局的任务表、时间表，明确国企资本在多长时间以内，能够从辅业中间退出，退出多少比例，主业中的国有资本的比重提高多少。
2.借鉴国内经验，划转国有资本到社保基金，推动国有资本股东多元化
划转国有资本到社保基金在国内已经有相对成熟的经验，可以借鉴。例如，山东省已经划了30%的省国有资本给社保基金。这个没有不可逾越的障碍，国有企业的股东里增加一个社保基金作为股东，实现国有资本股东的多元化。
3.组建若干国有资本投资运营公司，调整国有资本布局
中央已经明确提出，成立国有资本投资运营公司经营和管理国有资本，而且已经要求各地方这样做。辽宁有没有可能率先把这个组建若干个国有资本投资运营公司。一旦率先完成，实现国有资本股东多元化，对增强辽宁甚至东北地区国有企业活力意义重大。
(许善达联办财经研究院院长，国家税务总局原副局长)
根据本人在“国有企业改革——东北振兴的重头戏”论坛上的发言整理
来源:中国改革论坛网
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