金融调控3大变革正悄然发生！
2022/4/18 18:00:00 JIC投资观察
JIC投资观察原创文章
作者：方怡堃,中国建投集团法律合规部
本文5166字,阅读时间约13分钟
4月6日晚，一则重磅消息悄悄公布：人民银行就《金融稳定法(草案征求意见稿)》向社会公开征求意见。
这则消息一时间引发了金融从业者乃至行业外的广泛关注，人们纷纷在问：金融稳定法是个什么法？为什么现在突然出台？它对我们的工作生活有什么影响？
从内容上看，草案征求意见稿共六章四十八条，对金融风险事前防范、事中化解、事后处置作出了全流程制度化安排，其重要性不言而喻。
4年前的4月，由央行牵头两会一局起草的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》正式印发，这份重塑整个资管行业逻辑却直到最近才结束过渡期的文件有一个更加响亮名字，“资管新规”。
这4年间，中国经历了贸易战风波、新冠肺炎疫情、房地产调控周期以及一轮差强人意的A股大牛市，无论是首富还是普通人，每个人的工作和生活都被裹挟在这些重大的政治、经济事件中。
然而，鲜有人注意到，从《资管新规》出台到《金融稳定法》公布的4年间，金融调控领域正在发生着前所未有的变革。
01
树欲静而风不止 混业监管出现端倪
混业经营下分业监管面临修正
现代金融的主要业态银行、保险、证券、信托各有各的起源，在漫长的历史时期中，相互之间并无交集。
随着资本主义经济的发展，经济危机也在周期性的爆发；金融在其中扮演着关键的作用，它有时促进经济的繁荣，有时则加速危机的爆发。
正是由于金融具有“天使”与“魔鬼”的双重属性，自19世纪以来，对金融业加强监管逐渐成为资本主义国家的共识。
但是，此时的金融业经历了长期的演进各主要业态均已成熟，甚至出现了同一机构经营多种业态、相互套利的情况。因此，如何对金融业进行有效的监管又成为摆在人们面前的一道难题。
现有文献一般将金融监管组织模式划分为“分业监管”和“统一监管”。
分业监管顾名思义就是分机构、分业务进行监管，也就是“谁家的孩子谁抱走”。分业监管具有显而易见的优势，组织结构清晰，监管范围明确，专业化程度更高；但是，其最大的劣势在于容易出现监管真空、监管套利、监管俘获，无法有效控制系统性风险。
2015上映的电影《大空头》讲述了2008年由美国信贷违约而引发的全球金融危机，其中便提到了华尔街贪婪的银行家们把次级银行抵押贷款打包成证券化的金融产品在二级市场上贩售。
在此次金融危机之后，2010美国国会通过了《多德-弗兰克法案》，该法案设立金融稳定监督委员会(FSOC)，并赋予美联储以超级监管者的地位，自此开启了混业监管的新篇章。
2.树欲静而风不止 我国作何选择
我国最早采用“统一监管”模式，由中国人民银行统揽金融监管职责。
随着改革开放的推进，为顺应金融业发展的要求，上世纪90年代以来我国陆续成立证监会、保监会和银监会，开启了“分业监管”的时代。
2008年全球金融危机后，中国成为世界上最早走出危机的国家，但是并未像美国一样对金融监管模式进行大幅调整。
以“持牌经营”为特征的分业经营模式和以“谁家的孩子谁抱走”为特征的分业监管模式在很长的一段时间里都受到中国政府的推崇，可能这是极简主义的魅力所在。
然而，树欲静而风不止，虽然我们禁止金融机构兼营不同业态，但是金融就像流水一般无孔不入，去追逐更高利益。
在人类的贪婪面前，粗糙的分业监管就简直跟筛子一样。同时，在监管俘获的作用下，不同的金融监管机关甚至可能以邻为壑，纵容其管辖的金融机构破坏金融秩序。
2015年7月，宝能所控制的前海人寿开始公开举牌万科，标志着王石执掌万科的生涯开始了倒计时，在此后一年里，宝能还陆续举牌南玻、格力；面对资本的来势汹汹，证监会也束手无策，具体的监管措施还得靠保监会。
“宝万之争”影响的也许是少数人，但是在资管产品通通承诺刚性兑付，金融机构的表外风险随时都可能转表内时，各金融监管机关似乎再一次束手无策。
2018年4月一行两会一局出台的《资管新规》作为近年来最引人关注的金融立法，集中体现了混业监管特点，它同最高法2019年11月发布的《九民纪要》一道，统一了以碎片状分布于银行、保险、证券领域的资管产品的行业逻辑。
在此后的4年间，人民银行陆续牵头起草了《标准化债权类资产认定规则》、《金融控股公司监督管理试行办法》等一系列具有跨金融业态特征的法规。
在监管机构层面，2017年11月，国务院成立了金融稳定发展委员会，并于2018年的两会上将银监会、保监会进行合并。
近期公布的《金融稳定法(草案征求意见稿)》更是明确将“统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作”的职责授予了国务院金融委。
综上可以看出，虽然分业经营、分业监管具有操作简易的特征，但是金融机构混业经营的趋势并不完全以人的意志为转移，为了顺应金融业的发展，我国的金融调控也逐渐呈现出混业监管的特征。
02
央行立法：供给侧改革和依法治国的时代注脚
1.供给侧改革VS需求侧调控
供给侧结构性改革是习近平总书记在2015年中央财经领导小组第十一次会议上第一次提出来的。
黄奇帆在其《结构性改革》一书中谈到，供给侧改革是用改革的方法推动结构调整，减少无效和低端供给，解放和发展生产力。
和供给侧相对应的是需求侧，货币政策和财政政策都属于典型的需求侧宏观调控，都是通过逆周期的经济政策来平抑经济运行的波动。
但是即便是最聪明的央行行长也没有办法完全改变经济周期性运行的规律，更何况通过加息减息来调控的玩法常常玩脱。
前美联储主席保罗·沃尔克在其任期内曾将名义利率提高到20%以上，但是依然无法完全解决当时的滞胀问题。
显而易见，需求侧调控就像止疼片一样治标不治本，如果想要从根本上破解经济发展的难题，实现行稳致远，还是需要供给侧结构性改革来刮骨疗毒。
在这个意义上，以需求侧调控见长的央行亲自下场来扛起体制改革大旗具有很强的象征意义。
如黄奇帆所言，金融供给侧结构性改革有利于我们解决长期以来融资难、融资贵问题，让金融为实体经济服务，避免脱实向虚，减少或避免金融系统性风险。
十九大以来，人民银行在常规货币政策之外，积极牵头各项立法，协调金融监管工作，推动各项改革，如启动对金融控股公司的监管、打击比特币炒作、起草《资管新规》和最近的《金融稳定法》等等。
人们不由得惊呼：原来央妈不只会放水，还会捕捞水里的鱼。
实际上，不仅仅是人民银行，国务院金融委成立至今，就致力于推动各项金融体制改革，并在国内外重大政治经济事件上积极发声，稳定市场信心。
由此可见，通过供给侧结构性改革来推动经济发展，是近年来金融调控的重要特征。
2.政策之治VS法律之治
2020年8月1日，创刊40周年的《法制日报》经中央政法委员会、司法部同意，正式更名为《法治日报》。
“法治”也被成为“法律之治”，一个有法律制度的国家并不一定是法治国家，比如商代统治者希望通过秘密的法律手段以达到“刑不可知、威不可测”的威慑效果。
因此，由“法制”到“法治”实际上体现了一个国家政治文明的进步。党的十八大以来，我国逐步上建立了以法治国家、法治政府、法治社会为主要构成要素的社会主义法治体系。
在民商事领域遵循“法无禁止即自由”，在公权力领域恪守“法无授权不可为”，正在逐渐成为全社会的共识。
以往政府要开展一项工作，往往会通过开会、发文的方法逐级传达，有些时候虽然花费了很多精力，但是效果却并不理想。
如果通过立法先行来进行周密的安排，明确各主体的权利、义务、责任，那么所有人都知道自己可以做什么、应该做什么、不能做什么、出了事责任在谁，势必可以起到事半功倍的效果。
这个“法”并不限于全国人大及其常委会立的法，还可以是国务院的条例和部委的规章办法，其核心在于一种权责明确的思维和体系化的安排。
由于金融活动的复杂性和金融市场的多变性，在金融监管领域的规范性文件长期以来呈现出碎片化的状态，一行三(两)会、各类行业协会、各地监管局、金融办、财政部门出于不同的监管目的，不定期发布各类通知、意见、指南等，给金融机构带来了极大的合规成本，当然这还不包括各种形式的窗口指导意见以及监管要求冲突的情况。
以至于有业内人士坦言，只要监管机关想要处罚你，他就一定能找得出依据。
由此可见，如果缺乏体系化的顶层设计，“政策之治”无异于另一种形式的“法不可知、威不可测”，未必优于“人治”。
在这个意义上，像《资管新规》和《金融稳定法》这样的法规就具有更强的优越性，因为它们可以为一类问题提供一揽子的解决方案，监管者、经营者都可各得其所。
人民银行在《金融稳定法》的立法说明中提到该法坚持特别法的定位。
此言不虚，在我看来，相对于《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融单行法来说，《金融稳定法》当然是特别法，但是相对于金融单行法的风险防范化解处置规定来说，《金融稳定法》又是一般法，可以起到总则编的效果，未来必要时相关部门可以在该法之下作出细化规定。
03
虽坚守底线 稳中求进：金融AB面下的中国选择
自金融市场诞生以来，风险就与其相伴，金融的本质就是风险管理。
“高风险、高收益”、“风险定价”可以说金融领域的常识。如果繁荣与衰退周期性更替是市场经济不变的规律，“贪婪”和“恐惧”反复无常是人性固有的弱点，那么“放任泡沫”和“做好风控”便构成了金融的A面与B面，考验着每一个国家金融监管者的智慧。
相比于多少有点自我安慰的成分的“恐惧时贪婪”，“贪婪时恐惧”更加考验决策者的冷静与理性，个人如此，国家亦然。
在市场主体的眼中，监管机关在其“贪婪”时猛踩“刹车”，并不怎么讨喜，反倒是在危机爆发后以“救世主”的身份带着资金从天而降更为喜闻乐见。
同样的，对于监管者来说，相比于“不作为”，他们更怕背上“乱作为”、“外行管内行”的恶名——或许国内没有谁比“股市熔断”制度的缔造者更能理解其中的酸楚了。
同时，在分业监管缺乏协调的情况下，如果叠加了“劣币驱逐良币”效应，各金融监管机关更有可能对所辖范围内的金融泡沫降低监管标准。
比方说如果市面上大部分金融产品都承诺保本保收益，那么拒绝“刚兑”的金融业态就会在失去吸引力，其生存空间也会被大大压缩。这时候，以跨部门立法的形式形成统一的监管标准和有效的协调机制就显得尤为重要。
《金融稳定法》不仅仅是一部规定金融风险防范化解处置的法律，更传递出中国政府对于金融市场发展的一种明确态度。
习近平总书记在谈到金融工作时曾说：金融是现代经济的核心，保持经济平稳健康发展，一定要把金融搞好；金融活，经济活；金融稳，经济稳。
由于金融具有牵一发而动全身的作用，因此在管理金融时更要小心翼翼、如履薄冰。
回顾从资管新规到金融稳定法的4年，我们会发现这4年正是中国金融防风险的4年。
自2017年10月十九大报告首提“防范化解重大风险攻坚战”以来，金融产品逐渐打破“刚兑”，P2P得到全面停业清理，房地产泡沫化的趋势得到遏制，直至近期《金融稳定法》公开征求意见，蓦然回首我们才更加清楚地看见金融调控背后这条风险防范化解的主线。
放眼世界历史，金融危机与市场经济的周期性运行相伴相随，但是真正能够从金融泡沫中获益的永远是少数人，剩下的大多数都血本无归。
在改革开放的前30年，我们提倡大干快上，证券业、信托业、银行业随着时代的激流飞速扩张，即使经历过短期的调整，也没有减缓前进步伐。
但是在新常态下，我们更加关注风险防范、金融稳定和高质量发展。新冠疫情从爆发到现在也已过去了整整两年，在这场场艰苦卓绝的大考中，我们看到了中国政府尽管承受着巨大的经济压力，但始终秉持人民至上原则。
“宁被百姓骂,不听百姓哭”，以“稳”字为核心金融观是对人民负责的体现，也许少了几个造富的机会，但是淙淙流淌金融活水必将长期浇灌茁壮成长的中国经济!
参考文献：
1.黄奇帆：《结构性改革——中国经济的问题与对策》，中信出版集团2020年版。
2.华生：《万科模式——控制权之争与公司治理》，东方出版社2017年版。
3.秦国楼：《以金融稳定为本的美国金融监管改革》，载《中国金融》2010年第16期。
4.鲁篱、田野：《金融监管框架的国际范本与中国选择——一个解构主义分析》，载《社会科学研究》2019年第1期。
5.崔琳、周方伟、李军琳：《统一监管还是分业监管——基于不完全契约的视角》，载《金融评论》2019年第6期。
图片来源：unsplash.com/pexels.com
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