国家疾控局三定方案发布！专家：道阻且长，但“春天已到”
2022/3/8 健康时报
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北京市海淀区知春路14号，国家疾病预防控制局与国家卫生健康委员会同在一栋办公大楼。在“国家疾病预防控制局”挂牌的第279天，2022年2月16日，国家疾控预防控制局“三定方案”正式公布，即定职能、定机构、定编制。
“两个牌子，一左一右挂在国家卫健委大楼前面，这意味着国家疾病预防控制局的高度以及国家的重视。”北京大学国家发展研究院中国健康发展研究中心主任李玲在接受人民日报健康客户端采访时表示，建立国家疾病预防控制局，责、权、利统一和配位，将对全国人民的公共卫生安全负责，筑牢公共卫生防护体系。
国家疾病预防控制局。王振雅摄 稳中求变的改革：责、权、利关系理顺
抗击疫情救治现场。武汉大学供图
在李玲教授看来，副部级单位设置，增设10个机构的设置，将责、权、利关系理顺了。专业的事让专业的人有“发言权与决策权”。中国疾控改革真正往前进了一步。 2月16日，中国机构编制网发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》，将国家卫健委下设的医政医管局更名为医政司，卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)更名为医疗应急司，同时撤销疾病预防控制局、综合监督局。 从国家卫健委疾控局到国家疾病预防控制局，名字的改变，意义非同寻常。根据中国机构编制网《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家疾病预防控制局是国家卫生健康委员会管理的国家局，为副部级。国家疾控局机关行政编制170名。设局长1名、副局长4名，正副司长职数32名。 北京大学医学部公共卫生学院卫生政策与管理系主任吴明告诉人民日报健康客户端，从“三定方案”可以看出，国家疾控预防控制局的行政级别、编制人数明显提高了，足以体现了政府对疾控的重视程度。 值得注意的是，《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》中，明确了主要职责是：组织拟订传染病预防控制及公共卫生监督的法律法规草案、政策、规划、标准，领导地方各级疾病预防控制机构业务工作，规划指导传染病疫情监测预警体系建设，组织开展疫情监测、风险评估工作并发布疫情信息，建立健全跨部门、跨区域的疫情信息通报和共享机制等等。 本次规定中，明确了国家疾病预防控制局应当强化对各级疾病预防控制机构的业务领导和工作协同，坚持将预防关口前移，健全多渠道监测预警机制，建立智慧化预警多点触发机制，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，完善公共卫生重大风险评估、研判、决策机制，提高评估监测敏感性和准确性。 “此次改革是稳中求变的一次改革。相比此前大部分职能没有变化，但有所拓展，如加强了监督职能，强化监测预警、风险评估和研判以及应急处置等职能，有了明确的司局管理”。吴明说。 “类似副部级的新建的局单位，就是国家医保局。我们看到国家医保局成立后，理顺权责利，医保谈判、集采药物和耗材降价均超过50%以上，老百姓获得了实实在在的福利。”李玲认为，国家疾病预防控制局成立后，也会有新的作为。作为医改的一部分，国家疾病预防控制局的成立也将给公卫系统带来大的变革。 武汉大学公共卫生学院宇传华教授告诉人民日报健康客户端，国家局设立、三定方案出台，是基于解决过去“能力不强、机制不活、动力不足、防治不紧密”等问题的一项体制改革，推动了医防协同机制。疾控局“统筹规划并监督管理传染病医疗机构及其他医疗机构疾病预防控制工作”，这是预防关口前移，健全多渠道监测预警机制的体现。 崭新的牌子：疾控人的“春天来了”
雷神山的霞光。武汉大学供图
“三定方案”的出台，在很多疾控人眼中意味着，过去疾控制人员普遍感到被边缘化的情况得到扭转。行政权、监督权、独立性的改变，让疾控人的“春天来了”。 “这意味着拉开了疾控体系改革的大幕。”来自贵州的一位疾控一线工作者林质(化名)告诉人民日报健康客户端，各地卫生健康行政部门、所属事业单位等均会开展相应机构建设和改革。能加强基层疾控机构能力建设，筑牢公共卫生安全防护网。 从“防疫站”到“疾控中心”，再到国家疾病预防控制局，风风雨雨历经了近50年。吴明曾任国务院医改领导小组第二届专家咨询委员会委员，1979年考入北京医学院(北大医学部前身)预防医学专业，这让她有机会见证中国公共卫生的一路起伏。 据中国人口出版社《中国疾病预防控制60年》记载，初期，我国面临着疫病丛生、缺医少药的局面。急性传染病、寄生虫病和地方病威胁人民生命与健康。1953年1月，政务院第167次会议批准，在全国各省、自治区、直辖市以及地(市)、县(旗、区)建立卫生防疫站。此后，全国在原防疫大队、专业防治队等基础上，自上而下地建起省、地(市)、县三级卫生防疫站和专业防治所、站，并培养防疫专业队伍。 1959年-1961年，三年自然灾害时期，初建起来的卫生防疫体系经受了第一次打击，许多地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构合并为所谓的“三合一”、“四合一”，使大批防疫机构工作停顿，人员流失。 直至1962年党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针后，原卫生部于1964年颁发《卫生防疫站工作试行条例》，明确规定卫生防疫站是卫生事业单位，是国家卫生组织的有机组成部分。 1972年，国务院发出《健全卫生防疫工作的通知》，卫生防疫机构逐渐恢复。至1975年已有卫生防疫站2912个。 2001年，原卫生部印发《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》。国家、省、地(市)、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防控制体系初步形成。 2002年，中国疾控中心(CDC)创建。2003年非典疫情的发生和流行，刚成立一年的中国疾控中心遇到了前所未有的挑战。当年，中国CDC迅速建立网络直报系统。用3个月建立疫情上报制度，直接将电脑配备到乡级卫生院，并统一制定疫情报告卡。 吴明告诉人民日报健康客户端，早在40年前，预防医学并不是一门很受重视的学科。2003年的SARS疫情终于唤起政府对公共卫生的关注，科研经费、毕业生就业都有了一定改善。可暂别了非典几年后，步入了“和平时期”，一些地区政府对疾病防控的重视程度开始降低，出现疾控体系建设弱化的趋势，各种问题相继浮现。“疾控工作做得越好，越没有‘事情’发生，就越不受到重视”成了疾控中心难以规避的悖论。 2020年，两会期间，中国疾病预防控制中心相关负责人建议，加强疾控机构核心能力建设，提升“专业话语权”。疾控机构存在“权责不对等”，承担提出防控策略的职责，却缺乏疫情处置的决策权、话语权，导致行政决策和技术策略脱节，应强化全国疾控系统“一盘棋”。 “新冠疫情发生以来，根据疫情防控要求，不断强弱项，补短板，堵漏洞，取得了疫情防控的阶段性成果。需要把在防控实践中总结到的经验和机制，以改革发展的形式确定下来。” 贵州疾控一线工作者林质(化名)告诉健康时报记者，近年来，我国重大突发公共卫生事件应急治理能力逐步加强，尤其在总结2003年抗击“非典”疫情工作经验的基础上，国家公共卫生管理法律法规不断健全，疾病预防控制体系基本建成，卫生应急管理体系和预案体系逐步建立。 在林质看来，此次三定方案的出台，带来了几点利好的变化：一是明确了疾控机构核心能力。传染病防控和应急处置能力是核心。二是明确疾控的权威。方案明确提出疾控局负责指导传染病防控、卫生监督、免疫规划等工作，职责聚焦，权威性强。三是明确了疾控今后工作内容。国家疾病预防控制局需根据主要职责，编制权责清单，逐项明确权责名称、权责类 型、设定依据、履责方式、追责情形等。在此基础上，制定办事指南、运行流程图等，优化行政程序，规范权力运行。 道阻且长：出台细则，建立机制
核酸检测。中南大学湘雅三医院供图
而在未来，地方如何落实政策，可能需要突破更多的难题。多位专家告诉人民日报健康客户端：前行的道路依然道阻且长。 中华预防医学会兼职副会长、中国疾控中心原副主任梁晓峰等曾在《中国公共卫生管理》发表《中国疾病预防控制体系改革的思考》，指出，中国疾病预防控制体系改革滞后，疾病预防控制系统建设停滞不前。 其中很大的表现是，疾病预防控制人员普遍感到被边缘化。中央财政对公共卫生经费投入的减少。2019年国家公共卫生专项任务经费比2014年减少14.9%，而同期公立医院的财政拨款却增长38.8%。①2009-2017年中国疾病预防控制机构人员呈逐年减少趋势，每万人口疾病预防控制人员从1.7人下降至1.4人。②2011-2015年全国省级疾病预防控制中心人员净减少384人。③
而此次“三定方案”便给疾控人释放了积极的信号。一位深圳市疾控中心的专家李杰(化名)告诉人民日报健康客户端，同样在卫生系统，做公卫、疾控与做临床的待遇相差较大，而公卫的工作量非常大，在很多人看来，是个“苦差事”，人才流失比较高。现在就在改善这些情况，疾控人待遇、编制将会极大改变。 李杰告诉记者，公卫要的做的事很多，但人力和资金都严重不足，国家“三定方案”出台后，从国家局的层面增加了很多编制，今后工作，也会有更多专项资金支持公卫工作。同样，国家三定方案出台，也加速各省疾控局的成立与履行职能。 2022年1月26日，中国工程院院士沈洪兵在《中华流行病学杂志》上刊发了《新型冠状病毒肺炎疫情后我国疾控机构改革发展需要思考的几个问题》一文指出，完善补偿和激励机制与健全人才队伍发展机制，将是新时期疾病预防控制机构体制机制的改革重点。 沈洪兵提出，在实行财政全额保障政策的同时，建立保障与激励相结合、符合疾控机构特点的运行新机制。落实“两个允许”要求，给予疾控机构内部分配自主权，激发机构运行活力。适时调整卫生防疫津贴和传染病疫情防治人员临时性工作补助，调动广大疾控人员和相关公共卫生人员的积极性。加大各级疾控机构用编、用人自主权，改革职称评审标准，合理增加疾控机构中高级岗位比例。 吴明认为，一是疾病防控不是卫生部门的“专利”，仅靠卫生部门解决不了疾病防控的所有问题，需要政府的作用。因此，改革不仅仅只是疾控局行政级别提高、增加编制，还需要有制度安排和机制让政府长期重视卫生工作，将其作为政府治理体系和治理能力建设的重要内容。 二是疾控机构长期面临的问题是激励不足。疾控中心是公益一类单位，虽然财政全额拨款，但只能满足基本需要，疾控中心人员收入不高，但工作量却在逐年增加，加之存在“大锅饭”的分配倾向，干多干少一个样，导致工作积极性不高，对于人才的吸引力不强，甚至出现人员流失趋势。建议对疾控中心实行“公益一类保障、公益二类管理”，允许疾控中心突破现行事业单位工资调控水平，在有效履行规定职责、保质保量完成工作的基础上，允许提供社会化服务，获得的收入可以用于分配。 此前，业界曾经热议疾控中心是否归属于疾控局的问题。对此，吴明谈到，疾病预防控制局是行政单位，疾控中心是业务部门，疾控局是其主管部门。如果整合到行政部门，可能会削弱疾控中心作为专业支持部门的独立性，也会影响到疾控中心与其它专业部门的协调配合和日常疾病防控效果。 “地方落实政策可能需要突破难题一是医防如何融合。二是明确疾控局、疾控中心等单位职责权利问题”。林质向人民日报健康客户端建议，一是建立疾控与卫生监督人员共同对预防接种工作监督工作机制。目前我省卫生监督对预防接种工作监督工作仅停留在审核资质、人员条件等阶段，建立由疾控业务人员参与到预防接种监督工作中，共同完成工作。二是建议增加疾控人员编制，按照1.75/万人口对各级疾控进行人员配置。 深圳卫生健康委员会二级调研员张亚飞认为，国家疾控局作为政府职能部门，在公共卫生及应对突发公共卫生事件时如何选人用人、经费保障及高效运作、发挥职能等，这是关键。将被判断为“突发性事件”的紧急状况直接上报，节省因层层汇报而产生的时间成本；行政部门进行监督，尽可能避免误判发生。 在国家疾控局三定方案出台当日，2月16日，国家卫生健康委副主任、国家疾控局局长王贺胜靠前指挥，率队赴深圳，17日召开专家工作组会议，协调卫生健康系统各方资源支持香港抗击疫情。(人民日报健康客户端 徐婷婷 王振雅)
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参考文献：
①中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组.关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议[J].中华流行病学杂志，2020，41( 4) : 453-460.
②苏彬彬，曹炜，贾金忠，等.我国疾病预防控制机构人力资源现状及其配置公平性研究[J].中国卫生政策研究，2016，9 ( 6) : 75- 80.
③陈浩，熊勇超，王园，等.2011—2015 年全国省级疾病预防控制中心人员流动情况分析[J].中国公共卫生管理，2018，34( 2) : 185- 188.
编辑：王楠
审稿：杨小明
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