【深度】地方官与开发商合谋：对974位市委书记、市长的考察
2014/3/27 思想潮
地方官员与开发商合谋是怎么发生的——基于对974位市委书记、市长的考察
10% 市长本地晋升依然会导致土地出让面积相对外来市长平均多大概60公顷。市长由本地晋升的城市年均土地出让面积为664.3公顷，说明其中近10%是由本地晋升引致的。
57.3% 截至2012年8月，全国共有闲置土地1.27万宗、95万亩，用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。
2014年3月21日凌晨1时54分，山东平度市凤台街道杜家疃村一帐篷起火，造成阻止开发商施工的村民1人死亡、3人受伤。青岛市25日晚向外界披露“平度守地村民被烧死案”侦破，系村主任与承建商勾结，雇凶纵火。目前，已有7名犯罪嫌疑人被刑事拘留。
市县政府官员是中国国有土地的法定批租人，地方官员的个人特征是否会影响土地出让？本文采用2003年-2008年中国282个地级及以上城市的面板数据发现，平均而言，本地晋升的市长多出让约10%的土地。
这一现象是如何产生的？土地财政与土地引资
现有研究主要基于“土地财政”假说，把地方政府大量出让土地归因于财政激励。对于“土地财政”并没有明晰的界定，大致可以分为“狭义”和“广义”两种。狭义土地财政是指，地方政府出让土地能够带来直接财政收入，主要包括土地出让金，以及相关税费。从1994年至今土地出让金这部分收入完全由地方政府自己掌控，从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。狭义“土地财政”假说强调地方政府倾向于通过高地价获得高额土地出让金，减轻分税制对地方财政的压力。
是这样吗？早年不时出现的工业用地超低地价甚至“零地价的”出让，现今在欠发达地区依然大量低价出让工业用地的现象，狭义土地财政假说显然无法给予合理的解释。我们研究发现，地方政府的财政收支压力对国有土地出让面积没有明显影响，表明地方政府热衷于出让土地的主要目的并不是为了从土地出让上获取财政收入以缩减收支缺口。对此，李郇等人的分析也可以印证： 1999-2003年这段时期财政缺口导致土地财政增长是容易理解的，但是2003年之后(2005年外)土地财政仍然在膨胀，而财政缺口却处于稳定水平上，因此财政缺口或分税制导致财政压力并不能解释土地财政增长的全部。分税制确实导致地方政府财政拮据，但地方政府完全可以量入而出，在预算内收入范围内精打细算，那么是什么原因驱使地方政府扩大支出？……显然，狭义“土地财政”不能很好解释地方政府出让土地的行为逻辑。
而广义土地财政是指，地方政府出让土地能够带来直接财政收入和间接财政收入。直接财政收入同狭义土地财政；间接财政收入是指，土地出让程序结束，企业开始建设和运营后，地方政府可以征收各种税收，包括从制造业企业征收的增值税，从服务业部门征收的营业税，以及制造业、服务业企业所得税等。与狭义土地财政假说相比，广义土地财政强调土地出让结束后土地还能够带来的持续的财政收入，显然增进了人们对地方政府出让土地行为的进一步理解：理性的地方政府不仅关注出让土地的直接收入，还关注出让土地的间接收入。
广义土地财政假说可以部分解释工业用地的低地价甚至“零地价”，即地方政府看重出让土地之后所带来的增值税、营业税等财政激励。不过，地方通过大规模低价出让土地引资获得的预期增值税和企业所得税收入大部分归中央政府所有，即使包括土地开发税费也未必能弥补土地出让金的损失。
我们认为，土地财政假说并不是理解地方政府土地出让行为的唯一视角，因为中国地方官员不仅面临财政激励还面临政治激励，地方官员会对政治激励做出反应。在中国，地方官员是由上级任命的，改革开放以来，地方官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关，结果地方官员为增长而竞争，致力于招商引资等发展辖区经济，开展政治晋升锦标赛。土地作为地方政府掌握的重要资源，出让土地无疑成为地方官员发展辖区经济、参与政治晋升锦标赛的主要手段之一。这意味着，地方官员可能出于吸引投资以发展辖区经济的强烈追求而大量出让土地，我们把地方官员这种动机称之为“土地引资”。可以说，地方政府通过“土地引资”来实现广义的“土地财政”。
无论“土地财政”还是“土地引资”，都是地方政府官员对上负责的行为选择，地方政府要实现发展辖区经济的核心目标离不开本地精英的支持。而另一方面，相对于劳动、资本要素而言，土地要素的市场化程度最低，政府在土地一级市场上管制颇多，地方政府在土地供应方面所扮演的利益最大化的经济人角色大大超越了公共服务机构的角色。地方官员掌握了大量公共资源及其处置权，必然成为企业追逐的对象，地方政府也乐于出让土地给企业以发展辖区经济和获取财政收入。由此，带来互惠的“合谋”行为同样影响到地方政府的土地出让。
合谋下的土地出让
我们利用地级市的官员个人特征数据和土地出让数据，实证分析发现，官员是否本地晋升导致土地出让存在显著差异，平均而言，本地晋升的市长多出让约10%的土地，且多体现在挂牌出让上。即使是公开出让的土地，也多通过挂牌形式进行操作，而对于成交的土地单位收益而言，官员是否本地晋升并没有导致单位收益的明确差异。这种差异背后的机制是什么？这一现象不能为地方官员的土地财政、土地引资动机以及地方官员更了解当地情况和天然的感情联系等因素所解释。本文把这种现象归因于本地晋升的官员具有更大的合谋可能性。
什么是合谋？所谓合谋，是指政府和地方精英的联系、互惠，具体而言，主要体现为地方政府领导和政治、经济精英的联系、互惠。地方政府对本地情况的信息优势成为分权体制的一项主要优点，其关键在于地方官员具备“本地知识”，更了解当地情况，因为知识是由个人而不是政府积累的，因此有研究假定生活在该地区时间更长的领导人，相比外来的领导人而言，拥有更多的本地知识。合谋也不同于天然的感情联系，文献一般认为，本地出生，或者有本地教育经历的人，基于天然的感情联系会偏向于发展该地区的经济，这是一种不求回报的偏向。很多经典文献已经说明，地方官员与精英的紧密联系会导致腐败、过度监管和经济停滞等问题。国外有大量文献进行理论和实证分析。在国内，合谋理论被用于解释经济发展、矿难、高房价、土地违法案件等热点问题。
在土地出让上，中央政府、地方政府和用地企业进行博弈，中央政府面临经济增长和社会稳定的权衡取舍。中央政府不了解地方政府发展经济的真实成本，但必须承担社会稳定的最终成本。地方政府受中央政府委托是本地区土地一级市场上唯一的供给方，主要通过征用农民的土地并出让给需要用地的工业企业和房地产企业以发展辖区经济，从中获得财政收入和晋升优势。
地方政府与拿地企业如何合谋损害第三方利益
在信息不对称的情况下，地方政府和拿地企业间可通过多种形式实现合谋，损害第三方的利益。
一是，为卖地需要而大量低价征用土地，损害农民利益，引起各种纠纷，而社会不稳定的后果最终由中央政府承担。有报道指出，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。
二是，大量出让土地，导致土地利用效率和配置效率偏低。蒋省三等对400个城市进行调查发现，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。协议出让土地的低价格诱使企业多圈占土地, 还导致地区之间产业用地配置扭曲。截至2012年8月，全国共有闲置土地1.27万宗、95万亩，用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。
三是，对于公开出让的土地，看似地方政府无法操控土地出让，但是由于建设用地地块存在差异性，地方政府决定出让信息，出让方式等，能将土地出让给目标企业。地方政府通过将土地出让给目标企业而实现合谋。按规定经营性用地必须公开以招标、拍卖或者挂牌方式出让，但是这并没有对地方政府的土地出让形成硬约束。根据统计数据，2003-2007年间，每年地级及其以上城市挂牌出让土地面积是拍卖出让面积的4倍以上。蔡洪滨等人认为在中国土地市场拍卖中出让方式是有选择性的，利用拍卖理论，认为挂牌更容易实现与竞买企业的合谋。挂牌过程中，与拍卖方合谋的开发商可以率先报价，其他潜在的竞标者在感觉该土地已经被内定后往往会主动退出。因此，挂牌可以为地方政府和开发商的合谋提供制度便利。
除此之外，地方政府还通过设置了一些限制性条款，“量体裁衣”地定向出让给已经议定的企业，违背公开公平竞争原则，这样的案例在媒体上时有报道。例如东莞市塘厦镇四村地块的出让中，塘厦镇政府在土地使用条件中将竞得方作如下限制：1.受让人须引进近三年连续进入中国百货销售前50强的企业，且要求“竞得人在竞得土地之日起3个月就找到符合条件的百货零售企业并签订合作协议”。2.受让人引进的大型百货零售项目不符合要求或不能在规定期限内开业的(由塘厦镇人民政府认定)，受让人须向塘厦镇人民政府另行支付违约金1亿元。如此条件，让一般竞买者望而却步，增加议订目标企业的胜算。
本地晋升意味着更大合谋可能性
由于合谋无法直接观察到，实证上如何度量和验证成为一个难题。实证上，寻找合谋指标多从地方官员的个人特征上入手。现有研究多采用地方官员是否本地晋升或者是否本地人作为合谋的代理变量。使用前者的原因在于本地晋升包括两方面的含义：本地关系和晋升。
本地关系表明地方官员与本地精英更容易形成合谋，晋升表示本地晋升的官员之所以能从较低职位晋升为地方政府领导，必然得到了地方精英的支持。这种支持往往意味着互惠，本地晋升的领导有隐含的约束合同，需要对地方精英给予回报。
相反的，外地来的领导无需回报本地精英。使用后者的原因在于从合谋所需要的关系建立角度讲，本地人应该更有便利。由于市县政府官员是中国国有土地的法定批租人，地方官员具体设为主管城市事务最高长官的市长，直接由本市副市长、部长、局长等晋升而来。市长是地级市的行政首长，同时，按规定市长是在党的领导下工作。在大多数城市，由党委做关键决策决定了党委书记是地方的第一领导。虽然如此，他的权力由市长执行，因为理论上行政命令由市长下发。最终市委书记和市长分享一个地区的决策权。实际上，市委书记的工作分工侧重于人事任免、社会稳定等政治任务，而市长侧重于政府机构的日常运转，首要任务是发展辖区经济。按照《党政领导干部任职回避暂行规定》，地级市党政领导应回避成长地，导致本地籍贯的市长占比非常小。本地籍贯的市长占比不到7%，而本地晋升的占比大约38%，接近四成。因此，我们选用了是否本地晋升作为合谋代理变量，并纳入以往文献中度量本地知识的任期指标和度量感情联系的籍贯指标，发现本地晋升确实意味着更大的合谋可能性。
在2003-2008年间，考察的样本中有1296人次出任市委书记市长职务，共有974位市委书记、市长。按市长是否本地晋升将样本分为两组，发现，平均而言，如果市长是由本地晋升，那么国有土地出让总面积则会显著增加。如果区分出让方式，可以发现，如果市长是由本地晋升，无论是挂牌出让面积还是拍卖出让面积都会有所增加。
大量供给土地成为官员回报地方精英的一种方式。在控制财政激励、政治激励等现有文献中影响地方政府土地出让的主要因素后，市长本地晋升依然会导致土地出让面积相对外来市长平均多大概60公顷。市长由本地晋升的城市年均土地出让面积为664.3公顷，说明其中近10%是由本地晋升引致的。对于用地企业而言，拿到地即意味着有利可图。房地产企业超高的利润率以及媒体报道的富豪密集出现在房地产行业的事实对此提供了一定证据。房地产企业“凶猛”拿地，甚至囤地直接转卖获取高额收益；工业企业大量占用工业用地，或扩大生产规模，或通过直接转为商住用地以获利。合谋会导致地方政府出让更多土地。
地方政府官员并不需要通过明显降低土地收益即可出让土地，这带来地方政府和企业的双赢，企业获得稀缺的土地资源以获利，而地方政府收获经济发展和财政收入。在其他条件相同的情况下，合谋导致土地出让量更大，而收益并没有明显差异。对于公开出让的土地，合谋主要通过挂牌方式实现。我们发现，相比于其他城市，合谋会使以土地挂牌方式出让的国土面积大约高出32公顷。合谋的影响主要体现在增大土地出让面积上，并没有明显土地出让收益损失，这意味着地方政府和企业的互惠。
(本文摘自2014年2月25日《东方早报·上海经济评论》，作者系中山大学国际商学院讲师，改写自《管理世界》2013年第12期“政企合谋下的土地出让”一文。)
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