周家琮：国企解困和僵尸企业处置
2016/10/24 思想潮
来源：21ccom 2016年3月15日
作者：周家琮
国企解困和僵尸企业处置
经济列车转轨之际，总有一些企业会被甩出车厢。国企解困，发生在中国经济从计划经济向市场经济的转向路段，而僵尸企业，出现于中国经济结构调整、转型升级的重要关口。对比分析两者之异同、回顾总结国企解困的经验和教训，对于正在开展的僵尸企业处置工作，应该有重要的借鉴意义。
一、国企解困和僵尸企业处置之异同
两者貌似之处：都出现大批经营困难、濒临倒闭企业；解困和处置对象都是国企，(难乎为继的民营企业，基本只能自生自灭，并无作为僵尸存在的资格和可能)；问题都在经济周期下行阶段集中暴露，但病灶早已在体制内长期积累；都受到国际金融危机、出口市场低迷的叠加影响、但均非根本和主要原因；最后，都是危机倒逼的背水一战。
本质不同之点：
1，形成的原因各异。当年的国企困难，主要是八十年代的“拨改贷”、九十年代的高利息，使企业债务负担过重，同时内部经营机制落后、无法和正在兴起的民营企业竞争。而如今僵尸企业的形成，主要是此前经济过热和盲目刺激，导致市场透支、企业盲目扩张、产能过剩；依赖高投资和房地产支撑的经济结构和庞大传统产能、已经难以为继，而能适应和引领消费升级的新产能和结构调整未能及时完成；经济体制和政府改革滞后，应该淘汰的产能未能及时退出市场。
2，要实现的目标不同。前者是要扶持解困、令其得以在市场中新生。后者是要去产能关工厂、淘汰出清。
3，市场趋势和前景不同。国企解困推进时，国民经济正在复苏、国内外市场趋势向好、传统行业大都还有相当广阔的市场空间，阶段性困难克服后企业还有大好的成长空间。而如今僵尸企业成灾的行业，在相当长的时期内，不但眼下国内严重供过于求、在全球也难有更大市场空间，未来市场还可能进一步萎缩，企业市场环境日趋严峻。
4，体制环境发生了巨大变化。国企解困以来，中国经济的市场化和对外开放程度，有了长足进步。简单行政手段的能力和作用空间，已十分有限。行政机关的执行力和协调能力，似亦今非昔比。今天职工的权利意识和保障诉求，和解困年代老一代国企职工相比，更不可同日而语。因此前者的成功经验，今天大多或再难复制。
5，僵尸企业虽然分布行业比较集中，没有解困企业分布面广，但其亏损和债务规模，都远甚于当年困难企业。处置僵尸企业的代价和所需资源，对社保、金融、各级财政带来的负担和冲击，不但甚于国企解困，而且时间更长、难度更大、涉及面更广。
最后，当年国企解困，各方面对面临的困难和风险有清醒的认识，当局表现出义无反顾、壮士断腕的决心和勇气，以举国之力全力以赴。而对僵尸企业问题的严重性，则一度普遍认识不足、行动较晚。二年前钢铁行业某论坛，笔者曾坦言不少钢铁企业已形同僵尸，包括行业领导在内的许多与会者却不以为然。即使在僵尸企业问题终于被正视的今天，对处置僵尸企业的困难和挑战，需要动员的力量和资源，有关方面似仍缺乏足够的认识和准备。
二、国企解困对僵尸企业处置的启示
国企解困付出了巨大努力和代价，取得了不容抹煞的历史成就，也积累了丰富的经验和教训。足以对今天僵尸企业的处置，提供宝贵的启示。
启示之一：首先要解放思想，同时要依法办事。当年国企解困，如果惧怕“卖光”、“流失”的帽子，根本无法打开局面、取得进展。正是严峻经济形势的倒逼，推动了思想解放，广开思路言路、鼓励探索创新，各地因地制宜、积极行动，在短期内取得重要突破和显著进展。今天要处置的僵尸企业，有的曾经是经济支柱、也有的曾被视作国之重器、还有的是一度辉煌的大型国企，如果思想不解放、片面固守“阵地”、“基础”的藩篱，无异于自缚手足，处置亦难。必须清醒地认识到，僵尸企业之所以再度大批出现，正是近年国企改革指导思想停滞不前的表现，惟有解放思想，僵尸企业问题才能真正得以解决。
囿于国企解困时法规制度未臻完善、法治观念总体薄弱，解困的若干政策措施或于法无据、或有法未依，造成一些失误和损失、也让腐败行为有隙可乘。解困中教训深刻、也被广为诟病的侵吞国有资产和损害职工权益，缺乏法治保障是主要原因。而今法治环境已有长足进步，举凡破产清算、产权交易、职工权益，皆有法可依。在解放思想的同时，对僵尸企业依法处置，方能降低处置成本、减少社会矛盾、规范各方行为、防止腐败发生。
启示之二：政府主导责无旁贷，市场机制应发挥更大作用。国企解困工作中，市场机制虽在某些环节发挥了一定作用，但主要依靠各级政府部署、推动和协调。国务院领导誓言解困不成功将引咎自辞，各级政府无不高度重视。笔者当时负责的一个兼并项目，时任国家经贸委主任盛华仁亲自主持会议、听汇报定方案，省领导以及当时还是市领导的李春城等各级官员悉数到会，许多重大难题才得以解决。处置僵尸企业，起主导作用的同样必须是政府、而不是市场。因为处置僵尸企业系事关全局的重大经济问题，政府作为社会管理者责无旁贷；也因为僵尸企业也多为国企，政府作为所有者代表不可缺位；又因为僵尸企业之所以能存在，是政府在市场之外施与救助，政府自身就是问题之源；更因为处置僵尸企业涉及面广、任务艰巨、投入巨大，舍政府市场不堪承受其重，
但国企解困不但由政府主导，而且近乎政府包办，其中教训，值得处置僵尸企业吸取。首先，判断僵尸企业的标准，只能是市场、而不是政府制定的条文。事实证明，政府部门为判定钢铁落后产能颁布的产业政策、以及形形色色的行业指南、规范，大都不切实际、适得其反。其次，确定僵尸企业，不可再象解困那样企业申报政府指定，而应通过规范市场环境、倒逼企业不得不退出市场。大部分僵尸企业、特别是大型国企，上上下下理所当然会觉得“好死不如赖活”，并寄希望于“国家总是要管的”，对“出清”绝不会象当年“解困”那样主动申报。当然也不排除有少数企业领导，觉得捞取国家补助、逃废债务、廉价处置国有资产、转移企业控制权的机会来了，千方百计挤进僵尸企业处置名单。企业和政府信息本不对称，由官员指定处置对象难免乱象丛生。笔者当年负责的一个兼并项目，本来在当地最符合条件，但当年国家经贸委下达的指标，却被省主管部门给了另一家并不具备条件、但领导属意的企业，直到后来该企业因不合格退出才得以更替。最后，僵尸企业的处置方案，不该象国企解困时由政府审批，而是应该由企业和市场相关方依法谈判商定。方案的实施政府更不应越俎代庖，而应通过市场完成。纺织企业当时解困方案中措施之一，是政府号令的“砸锭”。国务院领导曾亲临“砸锭”一线部署指导，新世纪首次全国计划会期间，还专题安排了生动的经验介绍，是政府直接以行政命令去产能的典型。“砸锭”固然一时痛快，但并不为业内认可，当然也未必是上策。而且政府过多介入企业处置的具体事务，不可避免地将诱发寻租和腐败，值得今天处置僵尸企业警惕和吸取教训。
政府包办国企解困有其历史原因，当时经济领域市场发育远不如今天充分，解困依靠市场几无可能。但市场经济发展到今天，政府不应再像解困工作那样一竿子插到底、大包大揽，而是要提供让市场机制发挥更大作用的环境，提供市场目前还缺乏的制度和经济资源，在个案处置的过程中，只能以企业所有者而不是领导者身份出现。
启示之三：责任明确，协调有力。国企解困的这一特点，堪为政府处理重大复杂问题的成功典范。总理挂帅、国家经贸委设立国有企业脱困办、垂直指导各级经贸委，设在通县某市驻京办的脱困办，经常彻夜灯火通明。责任十分清晰。金融、劳动和社会保障、行业主管部、局等各系统密切配合、高效协调。处置僵尸企业，地方经信委应责无旁贷，但国家层面仅靠工信部推动协调、也许力不从心。目前银监会已要求对疑似僵尸企业的多家银行债务，各银行应联合行动，财政部也开始征收职工安置调节基金。但其它相关方面、特别是身兼僵尸企业出资人代表和监管者二任的各级国资委，尚步伐参差。鉴于近年来对重要经济决策的贯彻，各方协调不够甚至相互牴牾的教训时有发生，似有必要对处置僵尸企业的牵头负责机构，进一步加强和明确。
启示之四：不规范的资本市场，不如没有。利用资本市场为国企解困虽愿望良好、但难言成功，利用资本市场处置僵尸企业更不可不慎。上世纪末的中国股市，担负了为国企解困减轻债务负担的重任。笔者曾亲聆时任总理视察企业时的指示：企业缺少资本金、不能做无本生意，有条件的发点股票也是可以的嘛。但事与愿违，困难国企只能将优质资产切割上市、融资规模有限、整体并未解困；总体融资成本并不比银行信贷低，还增加了不菲的制度和运行成本，甚至产生腐败；非流通股的设置更是困扰股市多年；国有产权被低价转让，企业并未得到多少实惠，不少上市困难国企颇觉得不偿失。笔者曾发问某巨无霸央企掌门人，贵公司一不缺钱、二并未因上市转变机制，为何急于上市、大手笔分红给中外股东？答曰上级要求。颇具讽刺意味的是，今天的僵尸企业中，就云集了众多当年为解困而上市的公司。中国股市目前仍乱象丛生、难言健康和规范，僵尸企业的产权交易、资产处置，要吸取国企上市的教训，倘假手资本市场，千万谨慎从事。
启示之五：僵尸企业处置中，最需要吸取的国企解困教训，是职工的出路和安置。国企解困工作中，对困难企业的下岗职工安置，总体重视不够、投入不足、安排不力、效果不好。许多下岗职工境遇艰难、令人唏嘘，不但影响政府威信和社会稳定，也有损改革声誉。今天僵尸企业如果破产，不但应按《破产法》清偿顺序保证职工权益，还应允许企业股东补充企业资本安置职工。如今方方面面的财政支出不乏大手笔，完全应该也有可能加大财政对僵尸企业职工安置的支持力度。二十年前笔者访问正在拆高炉、去产能的德国蒂森钢铁公司，问及职工安置，原来他们在企业经营尚未困难时，就做好了企业股东出资、政府财政及欧盟补助三家抬的职工遣散安排，所以一旦停产也波澜不惊。僵尸企业无论是被兼并、还是资产处置，方案中都应把职工安置作为优先条件。同时还要制定政策，对有生存能力的下属单位，允许分立经营自谋出路。鼓励职工组织起来，依托企业可利用资产就业。还可以由政府向业务相近、有条件的健康企业购买服务，选聘原企业管理人员带队，成建制地由健康企业托管，实施再就业分流和转岗培训。要因地制宜、多出路安置职工，发挥好这部分人力资源的作用，不宜简单化统统安排提前退休，以致出现一方面实行延迟退休、同时又安排大批职工提前退休的怪象。必须清醒地认识到，今天僵尸企业需安置职工的权益诉求、表达诉求的方式、社会对此的容忍度，和解困年代相比，已不可同日而语，切不可等同视之、更不可等闲视之!
启示之六：对国企解困、特别是企业转让、改制和资产处置中可能产生的腐败，认识不足、预防不够、制止不力，解困成功的背后，代价颇为沉重，直到今天，还被当作反对国企改革的口实。僵尸企业处置当引以为戒，有针对性地完善预防腐败的制度和流程、加大公开程度、加强过程监督、再加上事后安排法定专项审计。
三、关于债改股、改制分流和多兼并少破产
债改股曾被视作国企解困的有力手段；改制分流则是解困的重要途径之一；多兼并少破产也一度被作为解困的理想方法。今天的僵尸企业处置，还能不能重拾这些解困利器？
人们总是习惯于首先从自己的经验武库中寻找武器。最近宝钢一位领导就倡言，可重启债改股，以解决僵尸企业的问题。这也许反映了众多深陷债务泥沼企业的心愿，但笔者窃以为药不对症。首先是两者目的不同、方向相反。债改股的目的，是通过减轻企业债务负担、令企业起死回生。而处置僵尸企业，是不再盲目扶持、促使其遵循经济规律退出市场。其次是两者着眼的对象和层次不同。债改股的对象，是着眼挽救具体的企业。而处置僵尸企业，是要扭转某些行业产能过剩、严重亏损的整体局面，即使债改股解决了个别企业的困难，但无补于解决产能过剩的全局。正如录取率有限，给个别甚至全部考生加分，也改变不了必然有考生被淘汰的格局，反到可能滋生不公和腐败。而且债改股对国企解困的实际效果，亦值得推敲。债改股是在一定期限内、对企业债务停息挂账，以减轻企业债务负担。对应的银行资产损失和处置，本可在金融系统内、或财政援手据实直接处理，也可以不搞停息挂账、制订政策鼓励银企双方直接进行国际通行的债务重组。“债改股”貌似形式周全、却周折费力、叠床架屋，效率、成本、善后皆无优势，有点脱离实际盲目学习国外。以笔者皆曾参与的切身感受，债务重组远比债改股成本低、效率高、遗留问题少。笔者曾经为某兼并对象企业的外资银行债务，和该银行谈判债务重组，谈判过程高效、协议简要、成效显著。而笔者参与的多家企业债改股，委实费时费力代价不菲、苦不堪言，还给后来的企业治理和资产处置，留下诸多后遗症。银行---资产管理公司入股企业，对企业改善治理结构并无裨益，却大大增加了减轻企业债务负担的制度成本。其对企业资产的监管，本乃债权人的法定权利，亦可通过双方协议予以进一步保证，大可不必为此专门组建债改股公司、入股和进入董事会。有些资产管理公司还被成为企业大股东，由于对实体企业完全陌生，由其操刀企业经营和资产处置的效果，不难想见。而且债改股并非普惠，只有少数企业通过审批获得资格，跑部钱进、寻租不公，亦在所难免。
最近还有专家认为国企解困改制分流的经验，也可用于僵尸企业处置，对此笔者亦不敢苟同。困难企业改制分流，其目的、对象和债改股一样，皆着眼于挽救个案企业，自然也不适合着眼全局的僵尸企业处置。当年的困难企业，主要是因为老国企的经营机制，已不适应市场经济竞争。经过多年市场经济的洗礼，如今僵尸企业在经营管理方面的差距，已非企业困难的主要原因。况且改制分流中小型企业比较容易，而目前僵尸企业中有不少大型甚至特大型企业，改制分流也难实行。
多兼并少破产，自然是处置困难企业的美好愿望，也曾是国企解困的理想途径。但据国家经贸委当年介绍，企业通过兼并解困的成功案例屈指可数，不成功的教训却比比皆是。兼并失败案例中，有的是政府卸包袱为兼并而兼并，既无优势互补、更缺解困良策，企业被兼并后困难依旧，只不过从社会上的困难企业，变为兼并方内部的困难单位。甚至兼并方本来经营状况尚可，背上被兼并方的包袱后，自身反而陷入困境。当时的兼并，虽号称企业自主，其实多为政府“拉郎配”。包办婚姻的双方貌合神离，管理难整合、文化难融合，相互提防埋怨、内耗严重、两败俱伤，有的最后又被迫分开。更有甚者，少数被兼并企业情况复杂、环境险恶，兼并一旦触动盘根错节的内外既得利益，往往导致内讧甚至动乱。所以在国企解困已初见成效、也取得一定经验的1999年，鉴于此前的兼并败多成少，国家经贸委实事求是地明确提出，对困难企业处置今后以破产为主、不再审批兼并项目。今天处置僵尸企业，不应忘记这一段历史教训。目前提倡“多兼并、少破产”，其愿望固然良好，但僵尸企业究竟应该如何处置，还是一要遵循经济规律、二要适合企业的实际情况。“破产难”的根本原因，既源于计划经济的思维、不愿面对企业有生有死的市场经济常态，也局限于改革的实际进程、当前企业规范有序破产的社会条件尚不完备。本应该借处置僵尸企业之机，转变观念、倒逼改革，切实解决“破产难”，而不是一味回避破产。而究其根源，今天僵尸企业累积成患的困难局面，正是“少破产”的一厢情愿、对破产千方百计拖延躲避的必然结果。
国企解困为度过当时的经济困难、为之后的经济发展，作出了巨大贡献，也积累了丰富经验。但进入快速发展的新世纪，人们忽视了国企改革的继续深化和推进，致使处置僵尸企业的难题，再度摆在我们的面前。回顾历史、面对现实，最重要的启示也许是：惟有改革，才能从根本上解决国企其兴也勃、其衰也忽的周期轮回，才不致在若干年后，再度“亦使后人而复哀后人也”。
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