解读未来五年中国经济（下）丨刘伟：中国宏观经济政策的调整及其变化
2016/10/27 思想潮
编者按
在《如何跨越中等收入陷阱—— “十三五”中国经济发展前瞻》长文中，著名经济学家、中国人民大学校长刘伟教授分享了他对当前中国的经济增长和宏观调控的看法，并着重讨论了三大问题：中国的经济增长现在面临什么样的机会和挑战？当前中国经济增长发生了什么问题，什么原因导致的？针对这些问题和原因，中国的宏观经济政策的调整及其变化。
全文原刊于《开发性金融研究》 2016年01期(总第5期)，限于篇幅，分三部分。此为第三部分“中国宏观经济政策的调整及其变化”。
中国宏观经济政策的调整及其变化
(一) “稳中求进”，宏观政策体现“松紧搭配”的格局
针对这些问题，宏观政策方面，现在回到了危机之前的“松紧搭配”的格局，也就是“积极的财政政策，稳健的货币政策”。积极的财政政策，说明财政政策还是扩张的，它的首要目标还是保增长，目的就是稳定社会就业。稳健的货币政策，相对于前一个时期宽松的货币政策而言，总体方向是从紧，它的首要目标是遏制通货膨胀。
现在宏观政策两大政策与手段，方向不同，一个是“积极”的，一个是“稳健”的；目标不同，一个是首先保增长，一个是首先遏制通胀。为什么不能把两个政策统一到一个方向上来，提高政策的有效性呢？就是前面讨论过的，新常态下的新失衡，双重风险并存，它要求宏观政策在方向上刚好是相反的。要遏制经济下行，总体上来说，就要扩张，但是一扩张，就可能激发通胀。要遏制通货膨胀，总体上来说，就要紧缩，但是一紧缩，就会加剧经济衰退。治理这两种风险所要求的政策是相反的。这就增加了政策制定和实施的难度。我们现在既不敢“双紧”，也不敢“双松”。若是财政、货币政策统一在一个方向“双紧”，那么有利于遏制通货膨胀，但是会激化经济下行的矛盾；若是“双松”，财政和货币同时扩张，那么有利于遏制经济下行，但是会加剧通胀。于是形成一个“松紧搭配”的组合，带来的问题可能是政策效果之间相互抵消、相互矛盾，从而降低政策的有效性。
但是，在双重风险并存的失衡状态下，现在宁愿损失一部分政策的有效性，也要首先确保政策风险的可控性。如果采取“双松”或者“双紧”的政策，就意味着在双重风险并存的情况下，为了治理一重风险而置另一重风险于不顾，或是宁愿加剧一重风险来确保另一重风险的治理。这个风险太大。所以，国家既不采取“双松”、也不采取“双紧”，而是采取了“松紧搭配”的政策组合。这样的组合，可能使政策的有效性受到一定的损害，但是它能保证宏观调控的风险得到有效的控制，体现“稳中求进”的基本指导思想。
(二)为什么要确保6.5%的经济增长速度？
如果“松紧搭配”的格局不能改变，那么现在能变化的就是松紧的力度：既可以朝“松”的方向倾斜，也可以朝“紧”的方向倾斜。松紧力度的调整，它的根据与核心指标是经济增长速度，要围绕经济增长速度来控制财政、货币政策。
经济增长速度应该怎么调？ 依据是什么？2015年政府工作报告里有一段话，共两句：第一句是“增长速度的确认，要考虑国民经济的需要和可能”，第二句是“增长速度的确认，还要联系国民经济中长期增长目标的要求”。依据这两句话来确定经济增长速度合理的区间。第一句话，“增长速度的确认，要考虑国民经济的需要和可能”。“需要”是什么？ 就是下限，最低速度。国民经济至少需要增长多少，下限涉及的因素很多，核心因素是就业目标。经济增长速度和失业率之间有一个稳定关联，如果其他条件不变，那么经济增长速度越低，失业率相对越高。所以，在确定一个国家一定时期的最低增长速度的时候，非常重要的一个因素，就是要考虑这个国家就业目标的基本要求。
美国的失业率的红灯线锁定在6%，欧盟《马斯特里赫特条约》锁定在7%，也就是说，到了这个水平以下，政府就要干预，就要去刺激经济，增加就业岗位。中国能承受的失业率到底有多高？这个很难说，因为中国二元结构比较复杂。2015年政府工作报告定的是4.5%的城镇登记失业率，这个数字(4.5%)看起来很低，但是稍加分析，那就绝对不低了。和欧美的失业率相比，中国有两个比较大的差别：一是农业劳动力的比重比较高。美国、欧盟的失业率，无论是6%或7%，涵盖面都非常广，这些国家和地区的农业劳动力就业比重很低。美国农业劳动力就业比重约为2.3%，欧盟农业劳动力就业比重平均在5% 左右，因此，非农产业的失业率涵盖面已经非常广，涵盖了98%和95%以上的劳动者，农业那块很少。中国是二元经济结构，农村还有32%的劳动力在农业部门就业，还以每年几百万人的速度向城市转移，冲击城镇的就业市场。二是在统计上，一些地方的数据还不能反映真实的失业情况。
1997年开始的一项家庭入户调查表明，真实情况是一般公布出来的城镇登记失业率要比真实的情况低2 个百分点左右，如果城镇登记失业率是4.5%，那么实际上的失业率在6.5%的水平。要保证城镇登记失业率在4.5%以下，根据中国目前的技术和经济结构水平，就是要实现经济增长6.5%，这就是经济增长的所谓下限。
另一句话，“增长速度的确认，要考虑国民经济的需要和可能”。“可能”是什么，就是国民经济能承受的速度。其中一个非常重要的指标就是通货膨胀率。其他条件不变，经济增长速度越高，一般通货膨胀率越高。所以，在确定经济增长速度上限的时候，一般要考虑在一定时期社会通货膨胀的控制目标。据测算今后这几年，如果经济增长率平均在6.5%的水平，那么到2020年，就能实现比2010年翻一番的目标。
所以，6.5%的经济增长速度，无论就中长期增长目标的要求，还是就当前的就业目标要求，还是控制通货膨胀的政策目标要求来说，都是比较合适的。十八届五中全会、2015年中央经济工作会议，“十三五”规划纲要等，就短期增长来说也大多要求有6.5%左右的增长率。因此宏观经济政策，从保持适度经济增长率上看，就必须围绕着6.5%来实施。如果实际增长率低于6.5%的话，那么“松紧搭配”就要朝着“松”的方向去倾斜，要出台更多的刺激手段；如果高于6.5%太多，通胀压力加大，那么“松紧搭配”就要朝着“紧”的方向来倾斜。
就具体经济手段而言，主要的还是财政政策(包括财政支出与财政收入政策)和货币政策。就财政支出来说，中国财政赤字占GDP的比重是2.1%，欧盟《马斯特里赫特条约》规定的警戒线是3%，所以，继续扩大财政支出的空间仍然存在。从财政收入来说，就是减税尤其是结构性减税还有空间。特别是围绕降低企业成本，降低企业的交易费用，无论营改增、对第三产业的鼓励政策，还是属于地区性的优惠政策、特殊性的保障，减税的空间也还是有的，关键是能不能下得了决心。而且，政府还有一笔国有经济资产：中央和地方国有企业加在一起，差不多有50多万亿元的资产，还有大概120多万亿元的国有金融资产，60多万亿元的土地财政收入，这几项加在一起，国有的财政可动用的资产有230多万亿元，这是世界上其他国家所没有的。所以，可运用的财政手段还是比较丰富的。
货币政策，一是数量政策，二是价格政策。数量政策主要是调节信贷量，价格政策主要是调节利率。从信贷量来说，主要是准备金控制，中国法定准备金率当前在世界上是高的，存在降准空间。再一个就是价格政策，对贷款的价格也就是利率进行调节，利率现在还比较高，而欧洲一些国家已经实现零利率甚至负利率，所以同样存在降息空间。现在的问题在于，在运用货币政策的时候，降准和降息一定要同步，不能割裂开来。过去做的时候，有时候是单向，单向的效果不是很好。因为中国的货币市场化程度逐渐在加深，数量和价格之间的内在联系越来越密切，如果将它们割裂开，这个政策就很成问题了。降准不降息，或降息不降准，都很难达到预期效果，今后一定要将二者结合起来运用。
(三)破解“中等收入陷阱”的根本在于反腐
中国现在的宏观经济失衡，表面看起来是总量、速度的问题，但深层次的原因是结构失衡。“松紧搭配”的政策能够短期平抑波动，为解决问题赢得时间，但不能根本解决问题。其能缓解矛盾，但不能根本上解决矛盾。要根本解决矛盾，还要靠经济发展方式的转变，这样才能真正解决一系列的结构失衡。而转变经济发展方式，首先要靠创新，所以国家提出了“创新、协调、绿色、开放和共享”这五大理念，其核心就是创新。没有创新就不可能有结构的改变，没有结构的改变就不可能有发展方式的转换。
创新包括技术创新和制度创新，二者相比，更重要的是制度创新。制度重于技术，制度又推动技术。制度创新包括两个大的方面，一是经济制度，二是政治制度。为什么116个发展中国家中，只有15个国家实现了从“上中等收入”至“高收入”的跨越，剩下的都没有实现？而且不断地出现类似拉美漩涡、东亚泡沫、西亚北非危机的例子？ 其实原因很简单，就是腐败。这些国家发展到了一定阶段，就开始滋生腐败，出现权钱交易、寻租等，而高度腐败的国家经济发展必然出现停滞。
第一，权力要关进制度的“笼子”。腐败背后是制度出了问题，包括经济制度和政治制度。经济制度改革的核心是要解决市场化发展和完善的问题。2020年，不仅要全面建成小康社会，同时在经济体制上，要初步建立比较完备的社会主义市场经济体制。如果经济体制改革滞后、市场化不完备，就意味着市场失灵。在市场失灵的情况下，越是稀缺的资源的配置，市场越不起作用，权力集中在政府手里。市场经济体制改革要解决的核心问题，就是处理政府和市场的关系。一旦政府和市场的关系发生扭曲，市场就不能发挥资源配置的决定作用，政府不能发挥宏观调控的主导作用。大量的政府越位替代了市场。企业要获得机会和资源，不能通过市场竞争获得，而是要去找政府谈判，劝说政府官员将机会批准给自己。
政府官员手中握有大量的权力，同时这个权力又缺少约束。如果市场化进程迟缓，那么政治体制改革肯定滞后，政治改革要解决的是两大问题：民主、法制。民主解决的是授权，法制解决的是约束。习近平总书记最近讲得最多的是， “权力要在民主的阳光下”，“权力要关进制度的笼子”，关键就在于此。
第二，保护私权，规范公权，这是法制社会的标志。一个国家和民族，可以有法律，但未必有法制。按照亚里士多德的政治理论，法制首先得有良法，法的贯彻成本低，公平、公正。其次是大家都得拥护它，得有法制精神，守法自觉，这才是法制社会。要达到法制社会，核心问题是私权(包括企业和个人的权利)一定要予以保护，公权一定要规范。这个社会是不是法制社会？ 重要的不是给老百姓定了多少法，而是给政府定了多少法，对公权到底有什么法律约束？ 这才是真正的法制。
政治制度改革滞后，民主和法制就无法进步；而经济制度改革滞后，则会造成政府和市场关系扭曲，市场失灵。企业要获得机会，不能通过市场竞争获得，而是去找政府官员审批。但因为政治制度改革落后，政府权力的背后既没有民主监督，也没有法制约束，这在经济学上叫“寻租”，权钱交易。一旦腐败严重了，给社会带来的问题是既无正义，又无效率。资源配置不是按市场竞争的效率而是“寻租”配置的。在市场竞争当中，应该是谁的效率高就给谁资源；而权钱交易中，是按照寻租的力度配置资源的，资源配置有什么效率可言？拉美漩涡、东亚泡沫、西亚北非危机，正是因为高度腐败，既破坏了公正，又瓦解了效率，所以经济发展才会出现长期徘徊，落入“中等收入陷阱”。反之，但凡跨越了“中等收入陷阱”的工业化国家，不是说没有腐败，而是反腐败的制度建设都特别强。日本和新加坡就是这种制度建设的代表。十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了改革的时间表与路线图。十八届四中全会通过决议，提出“全面推进依法治国”，法制中国、法制政府、法制社会，这是2020年的法治目标。这些目标坚持下去，中国跨越中等收入陷阱，就确实有希望。(全文完)
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