田国强：关于中国改革及平稳转型的三个问题（中）
2016/11/2 思想潮
说明
一段时间以来，中国经济的现状和未来走向，牵动着中国亿万民众和世界的目光。在9月召开的二十国集团工商峰会(B20)上，习近平主席表示，中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。
改革进入深水区，越来越多的经济学者在深切思考着，中国经济改革的问题何在？能否寻找到经济社会发展的“中国式道路”？张维迎、林毅夫关于产业政策的辩论正是这样的产物，林毅夫最近在《求是》杂志上“照搬西方主流经济理论是行不通的”的论断及其引起的争论也是这样思考的产物。
近日第一财经日报刊载了上海财经大学经济学院、高等研究院院长田国强《对当前中国改革及平稳转型意义重大的三个问题——供给侧结构性改革的关键与有限政府的建立》，思想潮转载仅供读者诸君参阅。此为第二部分。
问题二：政府职能定位是“有限”还是“有为”？
一旦确认了市场化的改革大方向之后，随之而来的基本问题就是政府的定位是“有限”还是“有为”，也就是中国是否需要建立和完善有效现代市场制度的问题，其关键是政府职能定位是否恰当的问题。
(一)有效市场的必要条件是有限政府，不是有为政府。
我们要让政府职能恰当定位的根本目标，就是要合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界问题。只有这样，才能建立有效市场和有限(从而有效)政府，才能让市场在资源配置和经济活动中发挥决定性的作用，以及让政府主要在维护和提供公共服务方面发挥好的作用。需要特别强调的是，即使政府在发挥作用的时候，也应是尽量通过制度或规则的适当设计，而不是直接干预经济活动或将干预减少到最少，从而需要通过制度来合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界。
所谓有限政府指的是，只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而导致好的市场经济和有效市场。简而言之，有限政府的主要职责就是维护和提供公共服务。中国离有限政府的定位还很远，因而需要通过市场化制度改革取向来建立有限政府和现代市场制度，以此合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，解决中长期的发展和治理问题，以实现国家治理现代化和长治久安。
而有为政府除了没有边界或难以界定适应边界之外(比如计划经济制度下政府的行为都可以称之有为)，更多的是着眼短期，强调通过政府干预经济活动、用政策手段来解决短期发展问题，但是却遗留很多隐患，很可能会由于信息和激励的问题，尽管动机不坏，但其结果往往可能会出现好心办了不正确的事情，使之难以导致好的或有效市场经济。
也就是，有限政府和有为政府的本质差别在于，是着眼中长期发展还是着眼短期发展，是强调改革还是不强调改革，是落脚于国家治理还是不落脚于国家治理。
这样，一个有效的市场的必要条件是有限政府而不是有为政府。虽是一字之差，但是差别重大，甚至是天壤之别的本质差别。中国如果不进行进一步的市场化改革，是不可能实现经济持续发展、社会和谐稳定及国家长治久安的。
为什么有效市场需要有限而不是有为政府？
从制度设计这个角度上讲，由计划经济失败和一些情形下市场失灵所激发形成的机制设计理论，在未来改革中可以发挥巨大作用(包括宪法和法规制度的设计)。当下中国正在推进的以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标的全面深化改革，从某种意义上讲是一场非常深刻的制度变革，因而会涉及一连串的各式各样机制的设计，包括中央顶层机制设计和各个层面的合约设计。那么，大机制嵌套着小机制，旧机制伴生着新机制，如何避免诸种机制之间的内在冲突呢？这是在改革过程中一个非常值得重视的问题。
今年获得诺贝尔经济学奖的哈特的不完全合约理论则告诉我们，在微观层面也要认识到不完全合约是必然和经常存在的，当合约不完全时，让市场发挥决定性的作用，民营企业在创新驱动中发挥主体作用，将剩余控制权配置给投资决策相对重要的一方将会更有效率。这为政府向市场、社会的放权和分权，提供了重要的理论基础。
之所以让市场制度在资源配置和经济活动中发挥决定性的作用，让政府发挥有限从而好的作用，是由于市场制度的信息有效性、激励相容性和资源配置的最优性所决定的，并且根据不完全合约理论，政府由于信息对经济人信息极度不对称而不应将剩余控制权牢牢控制在自己的手里。从而，由于在个体(无论是国家层面还是部门、企业及个人层面)通常情况下为自身考虑，再加上个体之间的信息往往是不对称的使之即使清官也难断家务事，这样两个最大客观现实约束条件下，现代有效市场制度至少在现阶段是不可替代的，需要市场在资源配置和经济活动中发挥决定性作用，同时政府要在维护和服务方面发挥好的作用，而不是在经济活动中发挥过多的作用。
中国解决经济增长问题的关键在于如何落实十八届三中、四中、五中全会所提出的决议精神和发展理念。如果不进行深层次市场化制度改革，许多领域的改革将推而不动、停歇不前甚至倒退，发展的逻辑和治理的逻辑都会出现问题，必须解决好两者间的相辅相容的辩证关系，必须解决好是“政府还是市场，是国企还是民企”这样“谁去做”和“怎么做”的关键性、方向性问题。
于是，供给侧结构性改革最根本的就是有效市场制度供给，从而应以深层次市场化制度改革为内涵，推进及让各种所有制公平竞争，以此提高市场效率，建立维护和服务型有限政府，使之与市场保持一臂之距，收缩国有经济战线，促进民营经济大发展，以此提振民间投资信心和稳定市场预期，这才是中国同时处理好发展的逻辑和治理的逻辑，以及应对当前经济困境的标本兼治的必要之策。所以，建立现代市场制度才是最关键、最根本、最长效的，中国改革的根本目标就是要通过市场化改革建立现代市场制度(不是没有政府发挥任何作用的原教旨的市场经济)。
当然，目标不等于过程，需要一系列过渡性制度安排来推进和实现。现代市场制度并不是没有规则来维护市场秩序的任意放任自由的市场。但是，要政府维护市场秩序建立提供市场效率的规则和制度及提供公共服务，并不等于要政府直接干预经济活动。
(二)富民强国的内在逻辑也必然要一个有限政府。
基于历史上国内外几千年的强国实践，结合现代经济学理论，富民强国的内在逻辑也必然要求一个有限政府，即欲强国，必先富民；欲富民，必赋私权；保私权，必限公权。
欲强国，必先富民。遍览古今中外，我们找不到一个忽视富民却取得国家富强的成功例子，比如苏俄、东欧的计划经济体制实践，中国近代的洋务运动，这些以国家作为投资主体，而民间投资处于被忽视的地位，一味追求国家的强大而忽视民富，最后无一不以失败告终。
欲富民，必赋私权。富民是强国的基础。由于受到个体逐利的约束、资源的约束、信息非对称的约束，一个经济社会要实现富民，首先要赋予公民基本的私权，最核心的是基本生存权、经济自由选择权、私有产权。
保私权，必限公权。要成为一个有效的政府，必须是一个定位恰当的有限政府。建立有限政府，关键是要让公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督，以预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围及政府与市场、政府与社会的治理边界。
中国改革实践所取得的巨大成就，也正是源自遵循了这一基本内在逻辑，而发展过程中出现的种种问题恰恰是源自对内在逻辑的违背。从这个角度而言，中国经济奇迹的创造并没有特殊性和例外性。根据这一逻辑，对中国过去30多年的改革实践进行解读，也可以进一步推演出政府职能转变和深化市场化改革的结论。
以上所有的论证都牵涉到政府的基本定位问题，不能在维护和提供公共服务方面缺位，更不能在经济活动中越位。
以供给侧结构性改革五大任务中的去产能、去库存为例，其关键就是要与国有企业改革的深化相联动，根据委托-代理理论和不完全合约理论促进现代企业制度的建立，促进国有资产管理部门实现由管企业向管资本的转变，摆脱国企决策中的高度政府依赖，提高国有企业决策和经营效率，让市场机制充分发挥作用，出清依赖政府支持才得以存续的僵尸企业，让国有企业破产、重组正常化，进而推动去产能、去库存任务的完成。国有企业改革是中国深化市场化制度改革中不可忽视的重要一环，其改革红利将是巨大的。
观察自2015年以来中国各省的经济增长就可以发现，那些政府干预较多、国有经济占比较大的省份，往往也正是经济受冲击最大的省份。例如，在2015年全国31省GDP增速排名中，有5个省份经济增速低于6.9%，它们是辽宁、山西、黑龙江、吉林和河北，其中辽宁以3%的增速位列倒数第一。而在今年一季度，这5省再度位列GDP增速后5位，辽宁甚至出现负增长，以-1.3%的增速位列末位。
改革开放以来，非国有经济尤其是民营经济的大发展对中国经济的发展做出巨大贡献，无论产值贡献还是解决就业方面均居于主要地位。目前，非公经济占国内生产总值的比重已超过60%，税收比重超过50%，新增就业比重达90%。并且，越是民营经济发达的地方，地方政府无论是经济发展、社会稳定还是其他方面，日子都会好过很多，少许多麻烦。更重要的是，中国向效率驱动乃至创新驱动的转型发展，还有赖于民营经济发挥主导作用。所以，中国依然要沿着市场化、民营化的制度化改革方向继续前行，这不仅是遏制经济下滑的根本之策，更是跨越中等收入陷阱的必由之路。
(三)减少政府的风险也需要有一个有限政府。
一个涉及到全局改革的问题，涉及到政治、经济和社会稳定的问题，必须充分考虑风险问题。最近国务院发展研究中心的魏加宁研究员在一个演讲(魏加宁：有关当前经济形势的几点思考)中讲到，民企的风险由市场和个人承担，但国企的风险却由政府承担，就很值得政府充分重视。
其实，笔者在今年6月的文章《供给侧结构性改革的重点和难点——关键是建立有效市场和维护服务型有限政府》中也说了类似的话：“如果什么都是由政府和国企兜着，中间没有隔离带和防火墙，一旦经济出事，责任自然就在政府，在国企，从而矛盾立刻就集中在政府身上，这将会对中国政治、经济和社会稳定造成很大的风险。”其中的道理非常清楚明了。这是由于，根据不完全合约理论，政府管得越多，在得到越多的剩余决策权和剩余获取权的同时，也将伴随着更大的剩余风险承担责任。
笔者在这篇文章中还写道：“改革开放以来，如没有非国有经济，特别是民营经济的发展，中国经济怎么能大发展，经济、政治及社会怎么可能这么稳定，怎么会取得举世瞩目的成就呢？显然，改革开放以前的实践已表明，计划经济条件下完全靠国有企业并没有很好地满足人民的需求，恰恰是改革开放后民营经济的大发展才使得人民的需求得到极大满足，极大地夯实了党的执政基础。”
(四)为什么说不能用政策制定替代制度改革？
这是由于政策内生性、个体(包括国家层面及地方政府、单位企业、政府官员、家庭及个人)逐利性和信息不对称，政府直接干预经济活动或制定的直接干预经济活动的政策，短期或者在局部是有用的，但是其边际效用会递减，而且往往中长期的弊端大于短期好处。政府推动、一拥而上的产业导向一定会造成资源的无效率配置。此外，由于信息和激励的问题，政府官员能否胜任在具体产业方向选择和协调中的作用，恐怕答案也基本是否定的。除非政府官员有很高的市场敏感度，或本身即高度嵌入市场发展中，否则他们可能会由于缺乏足够的必要信息和动力，而难以做出明智的产业发展抉择。这样就会有向任用亲信和腐败方向发展的倾向。比如，2008年推出的四万亿元经济刺激计划，其对经济结构的扭曲效应(包括有关行业的一哄而上，造成严重产能过剩；部分行业管制下国有企业的大规模扩张和贪污腐败丛生)，至今还没有完全消除。对于一个转型经济体而言，创造一个合理的竞争性市场制度环境，要远比实施精准的财政政策、货币政策或具体的产业政策来得更为重要。
关于当前讨论较多的产业政策制定，其根本着眼点还是应该在于激励企业家精神，让市场在资源配置中充分发挥决定性作用。与市场相比，政府在产业及其技术的精确遴选上是缺乏知识和敏感度的。很多产业的发展，政府在其中较难做到先知先觉，很多时候是后知后觉，甚至是不知不觉。所以，整体上，由于信息不对称，对经济人和市场的规制应该是宜粗不宜细，就是应给人们更多的经济上的选择自由和政策空间。
(五)政策制定也需处理好政府、市场和社会的关系。
如同印度总理首席经济顾问、世界银行首席经济学家考希克？巴苏在《政策制定的艺术》一书中所说，政策制定是一门需要兼顾市场反应、政治决策、社会规范和国际权衡的艺术。抛开国际的因素不谈，与改革一样，政策制定也需要正确处理政府、市场与社会的关系，合理划分各自的治理边界。市场是会失灵，需要政府在公共品、信息非对称、垄断和外部性等地方发挥作用。但是，这个作用不是完全替代和直接干预经济活动，而应该是一种部分替代或补充，如一些公共产品的具体生产还是可以通过市场合约交由私人部门来完成，政府最重要的还是建立规则和维护规则。
并且，由于政府也是经济人，既当裁判员又当运动员，这就要求对政府的行为应有明确的程序和规则，这些程序和规则的制定应该是宜细不宜粗，越明确越好。在政府行政体制改革中，尤其需要加大对于政府内部与公共服务相关信息的透明化、公开化，杜绝行政过程中的贪污腐败等激励扭曲行为，促进公共利益最大化。新科诺贝尔经济学奖得主霍斯特罗姆的最优合约理论、团队理论就非常强调事先的信息完全性和对称性，尤其是一些关键岗位的经济特征披露对于最优激励合约制定的重要性。
当然，需要明确的是，只有很少人会不分青红皂白地反对所有的产业政策，包括笔者在内的绝大多数经济学家都不会认为任何的产业政策都是错误的。尽管笔者认为采用产业政策甚至是制定任何政策，由于政策内生性、个体的逐利性及信息不对称性，制定和应用产业政策要慎重。(未完)
田国强：关于中国改革及平稳转型的三个问题(上)
(作者系上海财经大学经济学院、高等研究院院长，首批国家“千人计划”特聘专家，首批人文社会科学长江学者讲座教授，美国德州A&M大学经济系Alfred F. Chalk讲席教授。英文学术期刊Frontiers of Economics in China主编，Annals of Economics and Finance共同主编。主要研究领域包括经济理论、激励机制设计、博弈论、拍卖理论、匹配理论、数理经济学、经济转型、中国经济等。在包括《经济研究评论》、《国际经济评论》、《博弈与经济行为》等国际知名学术期刊发表论文80多篇，《经济研究》等国内权威期刊发表论文50多篇。著作《中国改革：历史、逻辑和未来》获第16届孙冶方经济科学奖，其花费近十年功夫完成的颇具特色和中国元素的《高级微观经济学》(上下册)最近刚刚由中国人民大学出版社出版发行)
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