顶层设计大师
2017/1/31 思想潮
编者按：作为中国农村改革之父的杜润生，也是主持大决策顶层设计的顶级大师。杜老作为总设计师，形成了整套风格鲜明的决策体系和风格。
本文是爱思想网登载的《9号院往事：杜润生和中央一号文件》一文的节选，作者蔡晓鹏。上标题为编者所拟。
顶层设计大师
作为中国农村改革之父的杜润生，也是主持大决策顶层设计的顶级大师。杜老作为总设计师，形成了整套风格鲜明的决策体系和风格。
一开放、动态的吸收人才和思想的体系
以杜老为中心，吸引不同程度参与九号院工作的精英人才包括多类：
1.有丰富从农从政经验的一线高官――如杜的副手王郁昭(原滁州市委书记、安徽农村改革首倡者、原安徽省省长)，朱厚泽(原贵州省委书记、中宣部部长)，郑重(原农业部副部长)，研究员张平化(原湖南省委书记，中宣部长)，研究员纪登奎(原中央政治局委员、副总理)，副主任吴象、刘侃等；
2.相关部门的一线高官――如国务委员张劲夫，金融口负责人刘鸿儒，科技口负责人吴明瑜，农业部长何康，社科口负责人于光远等；地方大吏如北京白介夫、浙江省长薛驹、副省长沈祖伦、广东省委书记任仲夷、副省长杜瑞芝、林伯崇、河南省长刘杰等。
3.有多年部门工作经验的农经研究人员――如段应碧(后任中央财经领导组农村办公室主任)，黄道霞(曾任李雪峰秘书)，两次庐山会议亲历者姚监复、艾云航)等；
4.在基层任职的北京红二代知青――如刘源、习近平、薄熙来、胡德华、郑京生等。
5. 不拘一格任用“知识能人”――如将34岁的农民报记者翁永曦(四君子之一)破格选任为中央书记处农村政研室副主任；四君子之一中国社科院近代所助理研究员王岐山，被破格任命联络室副主任、农村发展研究所所长、中农信总经理；从美国留学归来的林毅夫，被破例聘为研究员；被弃用的前外交部长乔冠华夫人章含之，亦被杜老调进任命为外事局局长。发展组周其仁，当年还不是党员，就被杜老钦名，参加了一号文件的起草工作。发展组的陈锡文、流通组的卢迈，被调任农发所任副所长，辅佐所长王岐山。
6. 开门纳贤、借脑集智――杜润生最出彩的用人之“奇兵”，是1982年直接把当时北京两大以77、78级大学生为主体的民间智库――陈一咨、王小强、何维凌领衔的“农村发展研究组”和蔡晓鹏领衔的“农村市场与流通研究组”直接纳入中央农村决策调研体系。只审课题，不问出身，不政审、不填表，就出经费，并以中央书记处农村政研室名义先后把几百名青年才俊当“钦差大臣”撒往全国各地农村调研，这种开明、开放的政治信任，迄今还有吗？
当年，这批既有知青经历、又最先汲取西学经济、社会学思想、且有家国情怀的精英中青年知识分子的大规模众入，无疑给1号文件形成带来许多新思维、新视点和新结论。“发展组”的陈一咨、王小强、周其仁、“流通组”的张少杰等，都有和赵紫阳总理汇报交流，陪同农村考察的亲密接触。曾任赵紫阳秘书的李湘鲁在中南海与九号院青年团队的沟通中起了桥梁作用。周其仁、王小强等还多次参加中央一号文件起草、定稿工作。先后有300多青年知识精英，积极参与了九号院组织的多批次的农村调研活动。
这批知识精英，构成莫干山会议的主体；后来撑起了著名的“三所一会”。迄今活跃在经济界的有：翁永曦、黄江南，朱嘉明、王小强、周其仁、林毅夫、张木生、温铁军、杜鹰、蔡昉、宋国青、华生、卢迈、樊刚、李晓西、白南峰、张木生、崔鹤呜、郭凡生、罗小朋、高梁、刁新申(美国)、魏本华、蒋跃、陈晓农(美国)、姚刚，李振宁、黄小京、孙方明、王小鲁、聂莉莉(日本)、张学军、何家成(受审)、张阿妹(美国)等。已逝的才俊有陈一咨、何维凌、白南生、邓英陶、张少杰、孟天(齐永贵)、高小蒙等。
二、“一切从实际出发，尊重人民群众的首创精神，做好调查研究基本功”――杜润生一贯倡导和力行的研究方法
1983年暑假，杜润生在接见我们组赴农村考察团成员时谈到：
“有两种研究方法，一种是演译法――先有个定义，再逻辑推导结论。这个方法在数学、物理领域普遍使用。在社会科学、经济科学领域，数理的方法，统计的方法，作为辅助方法是必要的，但不能做为基本方法。基本方法是什么呢？我定义为归纳法。中国那么大，世界那么多样化，没有一种模式可放之四海皆准。
“你们下去的任务，就是从脚踏实地的第一手调查入手，了解各地的农民的现实生存状况，他们有什么实际困难，希望中央放开哪些政策？包括细节，一家人养了几口猪、种了几亩地，收支状况？猪养的多，为什么多？养的少，为什么少？各个细部，综合起来，有些情况就看的清楚了。
“以人为中心，搞清情况，顺藤摸瓜、找出问题，解决的办法就出来了。农民群众自主选择最合适的发展模式，必然百花齐放，具有多样性，研究任务要以他们的具体行为为对象，归纳总结提高。……”
这个讲话对我们这批人影响非常大，当年参与过九号院农村调查的，今天写东西都有实证主义的特点。
9号院的基层调研体系，分为三种模式：
(1)第一种形式：组织调查组到基层的多点多参数多批次实地考察。具体组织落实由联络室王岐山负责牵头。
(2)第二种形式：建立农村固定观察点体系。在全国建立了2万多个基层调查点，每年根据需要设计几百个统计科目，作为决策前调研准备工作的必要组成。从83年开始，已经坚持了30多年!
(3)第三种形式：选择一些区、县建立农村改革试验区，如安徽阜阳试验区。由九号院派人下去主持区域试验，根据成败结果，反馈于政策修正。这个工作，84年开始启动，王岐山是九号院农村改革试验区办公室的总负责人。
三、高超的善于把原则性和灵活性科学平衡，化对立为兼容，以减少阻力，推动农村改革步步深入的大智慧、大手笔
中央1号文件中，给我印象最深的有两段表述(大意)。一段是关于“承包到户”的完整表述。当时各派争议相持不下，有的主张包产到队、有的主张包产到组、有的主张包产到户。杜老最后用“可以……可以……也可以……”，的表达方式，化对立为共容。把最终选择放给农民，一下子就把复杂问题最优化解决。
还有一段关于集体(统)和个体(分)的关系，也是各派争议相持不下的焦点，杜老拍板用“统分结合”、“宜统则统，宜分则分”的政策语言，化对立为兼容；同时满足了各方利益需求。
运用大智慧化对立为共识的超能力，将改革措施巧妙运用在中央1号文件制订中，惟杜润生才有的大手笔。
四、决策判断精准的掌门人：既有大思维的战略高度，又有以小见大的敏锐观察力
83年夏，我向杜老汇报广东国营副食店卖鱼卖禽卖果蔬时搞“红”“绿”牌时，杜老问得很细，表态说：“绿牌是计划产品，红牌是市场产品。我看红牌最后要打败绿牌!统购统销是一定历史条件的产物；随着历史条件的变化，我看是会消亡的”。84年秋，我向杜老汇报莫干山会议中提出的“双轨制”时，杜老说：“双轨制，红绿牌，都反映从计划向市场过渡的价格形态，一个理论化，一个形象化”。
1998年，我和陈锡文陪杜老去海南考察。杜老就提出两个“善待”。一个是要善待农民：杜老说几千年来中国农民最苦。不善待农民，国家就不会长治久安。一个是要善待自然、保护生态环境。杜老说，农民和生态是牺牲最大的，善待农民、善待环境，你们年青人要有历史责任感。
晚年杜润生，只要能动，都坚持半天去办公室，看看文件，会会来客。心中始终惦念的是两大主题：“公民社会”和“西部生态”。
五、一号文件出台前广泛征集各方面意见，反复修改、字字斟酌
广泛征求各类反馈意见是九号院文件出台前的重要步骤。征求意见面包括中央、国务院各部委、各省、市、自治区、各方面专家、学者、基层干部、农民等等；通常从草案出台到上报中央，要经多次反复修改，长达3-4个月。每一项改革措施，都对出台后可能的正面、负面的连锁反应，做预案和对策分析，尽可能把预案设置配套。每一个字，都是精心推敲的结晶，微言大义又细致到位。这种高水平的顶层设计，出台每份文件，都具有顺民意、接地气、鼓士气、化对立、促发展的五大正能量。
六、最喜欢和中青年知识分子自由交流、汲取新鲜知识
大约十年前某春节前后，我、周其仁、林毅夫在杜老家偶遇。老人家兴致勃勃和我们聊了大半天。多是他询，我们答。话题从美国房市到香港股市、从劳动力价格平均化到互联网，老人关注点极为广泛。这类与小辈的自由交流，是老人八十年代在9号院就养成的习惯。临走时，杜老对我说：“这两位，功底很深哦”!
杜老不喜看古书、杂书。但很喜欢阅读各类西方经济学、社会学的新著。他周边的翁永曦、王岐山、王小强、周其仁、林毅夫、张木生等人，也经常向他推荐新人、新书、新观点。83年，我向他推荐李振宁翻译的《短缺经济学》(摘要本)，他看得很认真。晚年杜润生和美国著名未来学者《谁来养活中国？》的作者莱斯特·布朗先生，曾数次见面深谈，东西方两大智者成为莫逆之交。
朝缺大智之痛
80年代上半期，我曾一边代表商业部参加国务院顾明副秘书长主持的经济立法起草和修改工作；一边以“流通组”组长身份参与杜老主持的1号文件起草准备工作。同样是顶层设计，两边决策机制截然不同。
国务院经济立法过程，就是各部门利益博奕过程。通常方法是由国务院指定某一部门负责起草，最后由部门指定落实到一个人执笔。这个人的水平，决定起草稿的水平。起草稿经起草部门领导审批后，上报国务院法制局，再经分管副秘书长顾明审签后发各相关部委。各部委又指定一个人或一个处室负责提出修改意见――商业部这个活由我具体负责――经分管部长审签后，上会提交讨论。看起来是多部委参与，但具体参与的总是那么几个人，专业水平参差不齐，调研工作基本没有，也不设基层意见参与机制。大家争议的点，都是维护本部门利益的点。
比如讨论农村集贸市场管理条例时，工商总局和商业部争的焦点是集贸市场管理权；商业部和农业部争的焦点是粮油产品能否开放？各部门争持不下时，国务院就把决定权下放，如农贸市场管理权最后条例就定为由各省、市、自治区自行决定。这就造成行政事权冲突的后患，地方各大部门争权夺利，以后你死我活打了多年仗。涉及面这么大的立法决策，当年竟如此草率!至今这一传统决策方法，我不知有多大的改进吗？
这些年来，涉及改革的顶层设计，往往由于主持者的素质不够高和决策程序的官僚化，出台的政策、法规低水平的实在太多太多。2013年公安部出台黄灯禁罚仅是一例。重提1号文件出台历史，无非期望有更多胜于当年中央1号文件的高水平顶层设计改革方案出台：不要耽误了党中央、国务院深化改革的大计方针落地!
(2015年4月4日首发，2017年1月20日修改)
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