左小蕾：中国人的房事（下）
2017/6/22 思想潮
编者按：昨天分享了左小蕾这篇文章的上半部分，今天继续分享下半部分。本文收录在《读懂十三五2：国家智库权威学者前瞻未来中国》，原题为《让房地产市场回归居住属性》，左小蕾是国务院参事室特约研究员。
中信出版社供稿，上标题及文中部分小标题为编者所拟。
中国人的房事<上>)
房价之争，两个市场两种需求
在住房商品化后，房价的起落，在中国人的生活中，就成了像英美人谈天气一样的习惯性热门话题；在互联网上，也成为各门户网站民意调查最多的话题之一。多少人在房价的观望中，犹豫不决；还有太多的人，因看不清房价的走势，在国内“看多” 和“看空”两种趋势观点的交织中，无所适从；而在房价最终走高后，因为错失及早出手购买的良机而扼腕叹息。
事实上，中国的房价短期内的走势，不用说老百姓看不清， 专家学者的看法都存在分歧。在中国住房制度改革后，学界和业界关于房地产的讨论就多了起来，而关于房价走势的争论，各种争论也是不绝于耳。君不见有各种针对房价“涨跌”的对赌闹剧，成就了一些参与者的名气，也同时为中国房地产的舆论增添了一丝乱象。
由于制度的原因，中国的房地产尤其有特殊的复杂性。但一般而言，主流观点都认为中国的房地产价格应该会上涨，主要理由有货币超发导致流动性过剩、人民币升值吸引海外资金持有人民币资产、建安成本增加推高房地产价格等。从房地产投资的角度，这些原因可能是推动房价上涨的理由。但在近年来中央出台一系列包括保障性住房在内的房地产新政之后，仅仅从投资的角度来分析和判断房价涨跌的理由，就会产生许多的误区。
首先，讨论房价必须界定两个价格，而不是笼统的一个价格。在房地产新政下，房地产行业被清楚地划分成两个市场，一个是居住性市场，一个是投资性市场。这两个市场是不同的，价格形成条件和形成规律也是不同的，因而就会有两个价格。笼统的“房价”概念，并不符合房市将来可能形成的两个市场的格局。
其次，两个市场的价格形成机制不同。两个市场有两类不同的需求，居住性市场的需求是实际需求，是以一套住房为目标的或买或租的需求。其需求者基本是低收入群体，受收入水平约束，价格的稳定对满足他们的需求非常重要。该需求市场比较接近一般的商品市场，一套住房的效用满足度和收入约束，可以产生稳定的均衡价格，这个价格将得到房地产新政的大力度支持而相对稳定；
投资性市场的需求是赚钱需求，是以买卖房屋赚取价差为目的。其需求者希望价格能够不断上涨。只要能够在比购买价格更高的价格上出售，赚钱需求就得到实现。该市场对价格有无限上涨的需求，是没有均衡价格可循的。
如果不区分这两类不同的需求，不讨论不同市场价格形成的不同效用约束条件，用笼统的“需求旺盛”“储蓄很多”的理由，不足以看清中国房价的根本问题，这样的理由也会沦为炒作房价上涨的似是而非的根据，实际上是利用大多数人的居住需求推高整体房地产价格，从而有利于少部分投资者的赚钱效应。
事实上，在需求被细分以后，根据需求的判断，房价涨跌就不能统而论之了。所以房地产新政最重要的新意，就是明确地把房地产分割成两个不同的市场，针对不同的市场实施不同的价格管理的思路和政策组合。政府主导居住性需求市场，包括制定购买经济适用房和租住廉租房的收入标准，最重要的是制定合理的价格标准，提供较多的保障性住房的土地资源，并对经济适用房的二手房采取回购。如果合理的规则得到严格的执行，经济适用房和廉租屋的投入规模加大，相信居者有其屋的需求会逐渐得到满足，发展商的资本投入应该可以得到社会的平均收益回报，最重要的是，居住需求的房地产的价格就不会随着投资性市场的价格变化而变化了。
对于投资性的市场，政府基本不对价格进行管制，但是对贷款进行了新的规定，比如加大第二套房的首付比例，对发展商严格房屋封顶后才能出售的要求等。在以自有资金投资为主的投资性市场上，如果价格上涨，不会影响居住市场的价格；如果价格下跌，也不会带来银行的坏账进而影响经济。但是，如果投资性的市场上主要都是投资者，相互推高价格的动机就不会很强烈， 特别是必须用更多的自有资金来推高价格之时，投资性市场的价格上涨动力就不足。
这里有一个需要界定的概念，有了一套住房但希望有更好住房的人，应该划归投资者范畴。如果这个群体很大，投资性的市场价格就应该走高。如果这个群体并不很大，供给大于需求，空置率就会引导价格。
所以，只要政府的房地产新政得到落实，我认为，对中国房地产价格就可以有一个相对稳定的预期。因为两个市场的分割， 其价格涨跌不会相互波及。而在投资性市场上，当投资者发现这一市场主要是自己上下跳动时，其价格也会稳定下来。
在分析房价的同时，有两个问题值得注意：
首先，美国次级贷的一个教训，就是不能把低收入群体的住房问题完全交给市场。因为完全市场的价格变化，很容易使基本居住需求的低收入群体的违约率上升，最后带来次级贷危机而拖累整体经济。但中国的低收入群体的住房也不能全部由财政来解决，也应该让民营资本进入经济适用房和廉租房的建设和开发中来，借助社会资本，包括银行资本，设计一些风险控制比较有效的、为低收入群体量身定做的金融工具和信贷产品，使保障性住房的投入能够市场化运作，同时也把风险降到最低。
其次，有观点认为，房地产新政的执行对银行过去几年过高的房地产贷款有增加坏账的风险。我认为，这种观点不无道理，我们应该现在就开始注意投资性房地产贷款中的盲目性，这对减少银行将来的房贷坏账是非常重要的。
一般认为，中国没有次级贷的问题。事实上，中国的信誉记录是很不完善的。银行的投资性住房贷款与次级贷款和衍生产品一样，是在房地产价格会不断上涨的假设条件下的投资项目。但是，“房价不断上涨”这个假设是不合理的，特别是受宏观形势变化和宏观政策影响很大。如果对于这个假设的风险控制不到位，大环境稍有变化，特别是房价出现调整，所谓的次级贷危机就会引爆。
依靠价格上涨支持，且没有特别严格的信誉记录的中国的房地产贷款，实际上与次级贷款一样是高风险信贷产品。特别是那些靠房屋的滚动抵押不断获得贷款，不是以自有资金为主的投资人，房价变化以后出现“逾期”房贷的概率非常高，中国的次级贷就可能产生了。这应该是为什么新政提高第二套房的首付比例的重要原因。
切实落实好房地产新政，调整信贷结构，稳定房地产价格，以避免今后发生大规模中国式次贷危机，严重冲击银行信贷体系的重要措施。调控中国房价，必须对房地产市场分而治之，分清两个市场、两种需求。政府应以居住性需求为主，以民生为本，真正解决好民众住房问题，帮助广大民众尽早实现他们的“安居梦”。’
房产税开征是否需要立法？
房产税开征，是否需要经过立法程序？曾有观点密集地对此发表过评论。房产税政策牵涉很多人的利益，如果不把政策相关的概念阐释清楚，就容易形成带有民粹主义性质的负面效应，会导致社会误解，而将征收房产税的政策误解为与民争利，进而演变成对政府向老百姓乱收钱的声讨，演变成对房产税的征收是否具有合理性的质疑，这样就不利于房地产市场制度的完善，不利于税收体制的改革和完善。
关于“房产税”，有三方面的基本概念有必要进一步探讨并厘清。
第一个基本概念，房产税不是财产税。有观点认为，房产税涉及个人财产利益，对非国有财产征税，必须通过立法程序批准。让国民交钱，就要先在最高立法机构层面上获得人民的同意。
就我们的理解，国外“房产税”的标的物是土地。房产税实际上是“土地税”，不是以建在“地”上的房屋为标的物的税收。而“土地”如果是国家所有，政府代表国家对这一块地的使用者收取税收形式的租金，这是合理合法的政府职能。
换句话说，“土地税”不是“财产税”的范畴，被冠以“房产税”的税收不是对个人财产或者说不是对非国有财产征税。如果从更广泛意义上定义“资源”的概念，把“国有土地”包括在“资源”的范畴，房产税就是对国有土地的国有资源的使用者收税，就像取得资源开采权以后开采资源要缴纳资源税是一样的道理。如果是这样，“房产税”征收应该也就有法律根据了。
至于“让国民交钱，就要先在最高立法机构层面上获得人民同意”的说法，需要说清楚，否则有民粹主义之嫌。最高立法机构是对相关问题的合法性进行论证和把关，包括是否符合国家和人民的利益，不是简单的赞成和反对，更不是简单代表“民意”，否则立法机构出现被民粹主义左右的倾向就非常麻烦了。因为让“民意”选择收税还是不收税，反对收税的“民意”一定大大高于赞成的“民意”。假设更极端的情况，如果进行取消所有税收的民意调查，可能得到100%的“民意”结果。
法国关于延长退休年龄两年的法案的决策过程，应该加深对立法机构职能的理解。法国总统萨科奇提出延长退休年龄两年的法案，遭遇超过300万人上街游行的强烈的“民意”反对，但是议会仍然通过了法案。因为总统的法案符合法国国家和人民的根本利益，法案形成符合既定的法律程序，议会不会因为“300万人反对”就认为法案不合法或者不通过。
无独有偶，奥巴马总统被上届国会众议院通过的医改方案被新一届国会众议院否决，也不是以“很多美国人反对”为理由，而是以方案违犯宪法，强迫美国人买保险为理由的。所以立法机构是合法性的把关，而不是简单的民粹主义的情绪化的反映。
第二个基本概念，是“房产税”的税率计算。有观点认为，因为“房产税”按照房价计算，所以对于“房产税”税率的计算提出房屋价值折旧与土地增值相悖，应该把土地价值和建筑物的价值分开的问题。也就是说“房产税”的计算，不能简单按照房价来计算。
前面分析过“房产税”实际是“土地税”。“土地税”的计算应该根据土地使用价值的计算。土地使用价值主要表现在房屋价值。房屋价值一是居住价值，二是投资价值。这两个价值都在价格中反映出来。所以按照房价来计算“土地税”是有道理的。而且按照房价计算已经把“折旧”考虑进去了。如果房屋年久失修，房价一定会低。房屋在好的社区并且精心打理，时间越长价值越高，价格会不降反升。
当然这种观点中提出的“城市土地使用税”已交付，不能重复收取“土地税”的观点，需要对这两类税种的标的有明确的界定。“城市土地使用税”是否指城市公共设施的土地占用的公摊税收部分而不是私人住宅的“土地税“？ 相关政策部门可能有必要对“城市土地使用税”的概念进一步说明。
第三个基本概念，“房产税”的试点和实施是长期财税制度的完善，而不仅是短期宏观调控的一个工具。“房地产税”的推出对房价的调整应该有作用的。但是把房产税仅仅当作当前房地产调控的一个手段来解读是非常错误的。
首先，国内房产税是一个新的税种，许多概念难免不容易马上搞清楚，作为房地产调控的工具容易被坊间误解、误读和误释，也容易被利益群体利用， 增加实施的阻力，不容易收到近期调控应有的效果。
其次，如果被认为是短期调控的政策，迟早会收回去，也会增加各方面包括地方政府在内的短期的博弈行为，对于长期房产税制度的形成完善和建设是非常不利的。
房地产税的开征，长期来说将为地方政府带来稳定的税收来源，将被培养成地方政府的一个主要税种，应该是财税制度的一项重要的改革。“房产税”的开征短期内可能颠覆一个概念，地方政府“卖地”行为可能并不符合现有基本规则。
因为“房地产税”的实际含义，是国有土地的使用权出让的租金。所以地方政府是不能卖地的，“卖地”是所有权的转让。地方政府只能行使“使用权转让”的权利，中国的住宅土地使用时间规定是70年，70年使用权转让分成两个部分。第一部分是土地开发使用权出让。这一阶段地方政府收取开发权的土地出让金，由房地产开发商支付。第二部分使用权是针对土地上建筑物的所有者的出让，应该是由房屋拥有者在未来70年内分期支付的，也就是房产税的缴付。
地方政府是不能“卖地”的，而土地使用权出让的“租金”，必须准确分开“使用权转让”的两个阶段，由开发商交付的“开发权出让金”与由房屋使用者交付的“土地税”。按照“卖地”的概念一次性把土地拍出天价是违反“土地使用权转移”的基本规则的。在既定的70年使用转让的规则下，地方政府“卖地”是不合规的。
关于房地产税收应该立法的观点是应该引起注意的。房地产税收制度的改革遇到的这些问题，是我们现在和将来进行制度改革都将面对的问题。在未来的改革开放过程中，应该有更多的新制度和规则会不断建立和完善，新制度建立的程序化规范化合法化，本身可能成为我们的一个新制度。(完)
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