应对美国贸易大棒，日本当年做了啥？
2018/7/15 22:04:10 思想潮
本文刊于中国经济时报2018年7月4日，作者陈昌盛系国务院发展研究中心宏观经济研究部部长，杨光普系国务院发展研究中心宏观经济研究部助理研究员。
应对美国贸易大棒：日本的经验与教训
上世纪70年代以来，与美国贸易争端延续时间最长、交手次数最多的国家是日本。据日本朋友回忆，上世纪80年代，日本大街上的小朋友和老太太都知道“301调查”。
笔者近期梳理了日美贸易争端的全过程，并利用中日经济知识交流会、双边联合研究等渠道，先后同来自日本财务省、经产省、日本银行、日中产学官交流机构、原通产省等部门的官员和研究人员(多为日美贸易争端当时参与谈判者或亲历者)开展了一系列座谈，总结了日本应对过程中的经验和教训。
尽管中美贸易争端与日美贸易争端并不完全相同，但对我国依然具有十分重要的借鉴意义，特别是其中的教训更值得我们从中深刻吸取。
日美贸易争端的概况
二战后日本经济经历了十年左右的恢复期，并从20世纪50年代中期开始进入了长达三十余年的高速增长期。1955年，日本的国民生产总值(GNP)仅为美国的十五分之一；到了1960年代末，日本的GDP已经超过联邦德国，成为仅次于美国的第二大经济体。
与此同时，日美双边贸易也开始快速增长，并且日本对美出口增速远超自美进口增速，日美双边贸易迅速由日美逆差转为日美顺差，且贸易顺差不断扩大。为遏制日本的快速崛起以及来自日本的产业竞争，同时也为了打开日本的国内市场，美国从1960年代开始以各种理由不断向日本挑起贸易争端，一直持续到1990年代。
就行业层面而言，在这三十多年时间里，日美之间共发生过6次大型贸易冲突(见上表)，先后涉及到了纺织品行业(1957—1972年)、钢铁行业(1968—1978年)、家电行业(1970—1980年)、汽车行业(1979—1987年)、电信行业(1980—1985年)和半导体行业(1987—1991年)。
在早期的时候，日本以“自愿限制出口”的形式先后在纺织品行业、钢铁行业和家电行业向美国作出了妥协。但是到了后期，“自愿限制出口”已经无法满足美国的诉求，并且伴随着美国贸易保护的手段更加多样化，日本不得不接受诸如自愿扩大进口、取消国内关税(如汽车行业)、开放国内市场(如电信行业)、对出口美国的产品进行价格管制(如半导体产品)等条件，日本汽车厂家甚至选择直接赴美投资。
除了行业层面的贸易冲突之外，美国还对日本挑起了数次宏观层面的贸易冲突，试图一劳永逸地解决日美贸易失衡问题，比较有代表性的事件有：
1985年，在美国的主导和强制下，美、日、德、法、英等签署了《广场协议》，日元对美元汇率在短时间内大幅度升值；
1989年，布什总统提议讨论直接影响日美贸易失衡的结构性问题，并最终与日本签订了《日美结构性障碍协议》，要求日本开放部分国内市场，并直接强制日本修改国内经济政策和方针，之后日本政府通过举债的方式进行了大量的公共投资；
1993年，宫泽喜一首相同克林顿总统举行了会谈，并发表了“关于日美新经济伙伴关系框架的共同声明”，几乎接受了美国提出的所有要求。
有什么经验
通过回顾日本应对日美贸易争端的历史，并结合几位亲历者的口述回顾，以下几个方面的经验对我国应对当前的中美贸易争端有很强的借鉴意义。
第一，坚持通过对话和谈判缓解并解决贸易争端。对话能够避免贸易争端升级，谈判是化解贸易争端的根本之道。纵观三十余年的历史，无论美国提出的条件多么无理，也无论美国制造的压力有多大，日本政府都坚持同美国的对话机制通畅，并且在对话中保持有礼有节，以不激怒对方为底线。
值得一提的是，1994年2月，细川护熙首相与克林顿总统的会谈破裂，日美双方对话一度陷入了僵局。3月3日，美国政府就决定重启“超级301条款”，要在18个月之后对进口的日本商品采取报复性关税措施。4月底，羽田孜首相上任后很快又重启了日美经贸对话。
第二，多渠道充分掌握各方面信息为谈判赢得议价能力。扎实的研究和信息搜集工作对日本开展围绕具体产品和行业的事务性谈判起到了很重要的支撑作用。在美国指责日本的纺织品出口伤害了美国的企业和就业时，日方利用多种渠道和多种力量在美国搜集有关美国本土企业受到日本出口产品影响的证据，以在谈判中证伪美方的证据。
第三，善于利用美国的规则、工具和力量与之进行谈判。在日美贸易争端时期，国际贸易的主导规则是关税及贸易总协定(GATT)。由于美国的纺织品行业主要集中在美国南部，尼克松为了获得美国南部的选票就对日本的纺织品出口进行发难，要求日本必须限制出口。根据GATT的精神，如果美国要求日本采取限制措施，就必须拿出其纺织品行业受害的证据。
时任日本通商大臣的大平正方的策略是，如果美国能够证明这一点，日本就会作出一些让步给美国一个台阶下。同时，日本还派调查团到美国进行实地调查，寻找日本的纺织品出口对美国造成伤害的证据。不过当时美国纺织产业界并没有积极向日本调查团证明他们受到了什么样的伤害，最后日本只能得出美国纺织行业并没有受到伤害的结论。
第四，以贸易争端为契机淘汰落后产能并实现产业升级。客观来讲，日美之间行业层面的贸易争端声势浩大却并没有阻止日本相关产业的崛起。事后看，在贸易争端中萎缩的行业恰恰是符合日本产业升级需要被放弃、被淘汰的行业，而那些具有核心竞争力的高端产业(如汽车行业和半导体行业)并没有因美日贸易争端而受到抑制。
日美贸易争端前后持续三十余年，同二战后日本制造业的重生、崛起、鼎盛三个阶段基本吻合。事实上，当美国就日本纺织品出口挑起贸易争端时，恰恰是日本第一次产业升级之际，借助“自愿限制出口”的手段，日本实现了对纺织业“过剩产能”的淘汰；无独有偶，当美国针对日本的钢铁产品发难时，又恰恰是日本第二次产业升级，日本再次借助“自愿限制出口”的手段，实现了对钢铁业“过剩产能”的淘汰。
第五，借外部压力推动国内改革和市场开放。除了美国的要求之外，日本政府自己也在推动一些改革，比如中曾根内阁时期日本政府开始以《前川报告书》为蓝本重点推动结构改革。中曾根内阁就巧妙地借助来自美国的压力，推动了国内的改革和市场的开放。
1985年，在里根总统和中曾根首相峰会上，美日共同启动了电信行业开放，最终消除了日本在电信行业的贸易壁垒，系统性地开放了日本的全国市场。
1990年以后，日本根据“日美结构性障碍协议”改善了包括通关在内的与进口相关的各种程序，改善商业惯例，促进商品进口。同时，日本政府也更加强化反垄断法的运用，在规制缓和、行政指导等方面改善政府行为，在民间企业的采购中强化市场机制的自由竞争作用，实施有效的特许审查制度等。
有什么教训
不容忽视的是，在应对日美贸易争端中，尤其是当美国从个别领域转战到结构性问题和宏观层面之后，日本也出现了自乱阵脚的情形，犯了一些严重的失误。事后看，这些政策失误对日本经济的伤害，远大于日美贸易争端本身对日本经济的影响。
第一，以经济妥协换取政治资本导致日本在对美谈判中长期处于不利地位。美国是一个善于利用政治借口搞经济制裁的国家。1972年，为了使美国尽快向日本归还琉球群岛(冲绳)的施政权，时任日本首相佐藤荣作在“美日纺织品贸易协定”谈判中向美国做了比较大的妥协，接受了数量巨大的“自愿限制出口”要求。后来为兑现这一承诺，日本政府甚至选择出巨资购买纺织企业的生产设备并销毁掉。
将政治问题与经济问题捆绑在一起，表面上看日本对美国在贸易谈判上的妥协换回冲绳的早日回归是一次划算的交易，但是这种妥协实质上变相承认了美国对日本挑起贸易争端的依据，为美国后来向日本接二连三挑起更多更大规模的贸易争端、不断提出新要求提供了合理性，将自身置于谈判中的被动地位。
无独有偶，1993年，日美贸易谈判接近破裂，而此时恰逢七国集团(G7)峰会在东京举行。为避免谈判破裂，时任日本首相宫泽喜一同克林顿总统临时举行了秘密会谈，在没有任何经济大臣陪同的情况下，几乎接受了美国提出的所有要求。
第二，崛起过程中出现的狭隘的爱国主义情绪和舆论没有得到很好的管控。上世纪七八十年代，日本经济正值鼎盛时期，整个国家都处在一股崛起情怀中，一大批描述日本崛起的书籍问世，如傅高义撰写的《日本第一》和石原慎太郎撰写的《日本可以说不》。根据日本专家描述，当时美国是贸易和财政“双赤字”，日本政府内部甚至有一种声音，认为可以“教一教美国怎么做得更好”。这种不合时宜的骄傲情绪，对形势误判也有一定的助推作用。
第三，政府内部职能部门各自为政弱化了日美谈判中日方的议价能力。根据一些亲历者的回忆，当时日本政府内部各职能部门各自为政的现象比较普遍。在“日美结构性障碍协议”谈判时，日本政府内部的这些问题被美方所利用。
美国驻日本大使馆工作人员对日本各职能部门逐一拜访，先是对所拜访部门的工作表示极大的认可，然后请所拜访部门对其他部门的工作进行评价。受部门利益驱使，加之各部门之间缺乏横向联络机制，相互之间信息不畅，每个部门都向美方提供了一长串其他部门的问题。最后美方列出了一份很详细的有关日本政府各部门的问题清单，导致日本政府在谈判中非常被动。
第四，内外协调不力导致一连串政策失误并最终酿成经济危机。“广场协议”后，日元升值导致贸易顺差减少，经济增速和通胀水平双双下行，为应对“日元升值萧条”，日本银行开始不断放松银根。宽松的货币政策使得国内过剩资金剧增，为股票市场和房地产市场提供大量的流动性，进而推动了投机热潮的高涨，最终酿成了1991年平成泡沫的破裂。
与此同时，《日美结构性障碍协议》签署以后，日本政府开始通过举债的方式进行大量公共投资。这些低效率的公共投资挤占了大量的资源，极大地伤害了宏观经济运行的效率；而快速上升的公共债务加重了日本政府的财政负担，加上伴随经济增速放缓的税收收入下降，日本的财政可持续性受到了极大伤害。直到今天，日本的政府债务水平都远高于其他发达国家的平均水平。
推荐
★★★★★
《管理美元：广场协议和人民币的天命》
推荐序言
弗雷德·伯格斯滕
(美国彼得森国际经济研究所高级研究员、荣誉所长)
1985 年的广场协议是“二战”以来国际货币合作方面最重要的范例，其直接目的是扭转美元汇率大幅上升的局面。美元汇率在此前的五年间升值了一倍，美国的贸易逆差也因此被推到了前所未有的高点。美国商品价格的竞争力下降在国会中引发了规模空前的保护主义，全球贸易体系面临崩溃的威胁。因此，广场协议的最终目的，是避免一场可能对世界经济造成毁灭性影响的贸易战。
“广场行动”取得了巨大的成功。当时主要的经济体，包括法国、联邦德国、日本、美国和英国在内的五国集团很快达成共识：全球贸易体系处于风险之中，唯一可行的应对策略就是大幅调整汇率。在接下来的两年里，美元下跌了30%以上，而日元和马克的升值幅度超过了50%。经过两年的常规时滞后，美国贸易逆差(以及关键的日本贸易盈余)在20 世纪80 年代末收窄了一半。美国国会的保护主义压力因此消退，没有推行任何重大的贸易壁垒政策，开放的世界贸易体系得以维系。
中国是广场协议的主要受益者，其经济改革始于20 世纪70年代末，并自80 年代非常成功地融入世界经济。五国集团国家间失衡的加剧，尤其是其他四国对美国贸易保护主义的反弹，原本可能会扰乱世界贸易体系，从而限制甚至破坏中国对世界的开放，而开放在中国飞速发展中扮演了关键角色。此外，日元的大幅升值，以及作为汇率调整一部分的韩元及新台币的后续升值，都有助于中国相对一些主要竞争对手提升竞争地位。因此，广场协议纠正的这些失衡，尤其是成功遏制贸易保护主义，对中国而言至关重要。
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此书是对广场协议的起因、谈判、实施和早期结果的权威分析。基于一位全球著名记者对协议过程中几乎所有核心参与者的深入采访，书中对该过程的各个方面给出了详细且权威的记录。在过去的30 年间，船桥洋一的这本书对广场协议做出的解释无懈可击，其地位和影响最近在《国际货币合作：广场协议三十年后的教训》中再次得到肯定。后者是我本人于2016 年参与编写，并由彼得森国际经济研究所(PIIE)出版的一本书，主要基于广场协议主要参与者参加的“广场会议30 年研讨会”的讨论内容。
“广场行动”对当下意味着什么？基本的国际经济形势有相似之处，也存在差异。美国目前的贸易逆差同1985—1987 年大致相当，不过增速放缓，且要比2006 年时的峰值要低得多。德国仍然是最大的顺差国家之一，但其作为欧元区的一部分，已不再拥有自己的货币。尽管中国的贸易顺差也已从前期的峰值大幅下降，但其无疑已经取代日本成为美国(乃至全球)的主要竞争威胁。
最重要的是，对全球贸易体系构成严重威胁的保护主义压力在美国再度出现。国会不会批准奥巴马政府谈判的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)。2016 年总统初选及大选中的多数候选人反对TPP，而且不同程度上反对全球化。作为最反对贸易的候选人，唐纳德？特朗普于2017 年年初当选总统。他随即宣布美国退出TPP，并就NAFTA(北美自由贸易协定)启动新的谈判，甚至也威胁要退出，而NAFTA是美国签订时间最长也是迄今为止美国最重要的贸易协定。特朗普提出了一系列可能导致新的进口限制的反倾销和国家安全措施，他甚至对美国继续参与WTO(世界贸易组织)提出质疑。
汇率问题是美国贸易保护主义再度抬头的主要原因，这在我和约瑟夫？盖格农(Joseph Gagnon)的新书《货币冲突和贸易政策》(彼得森国际经济研究所于2017 年年初出版)中也有阐述。在21 世纪的第一个十年中，在对美国经济的“中国冲击”中，中国的影响占到了1/3。在美国国会的政治辩论中，全球化的反对者仍将中国问题作为最常用的论据。
虽然操纵有所缓解，但自2011 年以来，美元在市场力量的推
动下升值超过40%(恰如20 世纪80 年代广场会议前)。这成为特朗普政府面临的一个重大问题，因为美国的贸易逆差几乎肯定会继续扩大，美国自身的扩张性财政政策和美联储接下来的货币紧缩政策则将加剧这一趋势，而特朗普承诺要减少甚至消除贸易逆差。我在彼得森国际经济研究所的同事威廉？克莱因(William R.Cline)，每六个月就要对经常账户展望及基本均衡汇率进行一次评估。他最近的分析认为，美元目前被高估了约10%，在未来两到三年内，美国贸易逆差占GDP(国内生产总值)的比例可能至少上升到4%，甚至高达5%。
在贸易问题上，特朗普的关注重点是美国庞大的对外逆差，尤其是与四个主要贸易伙伴间巨额的双边贸易逆差：迄今为止最重要的中国，以及德国、日本和墨西哥。而特朗普将贸易逆差视同为“不公平的贸易政策”。不过，他计划通过与这些国家双边谈判以减少逆差的努力注定要失败。贸易逆差是一国内部宏观经济失衡的结果，尤其取决于国内生产与国内需求之间的关系以及国内储蓄与国内投资之间的关系。贸易协定和更宽泛的贸易政策，很少甚至根本就改变不了这些关系。特别是，双边贸易失衡的变化对一国的世界地位没有影响，而只是在不同的伙伴之间重新调整赤字。因此，任何纠正贸易不平衡的重大举措，例如广场协议，都需要宏观经济政策和汇率的调整。
但特朗普只有三个政策选项：
一、基于美国经济正在好转，直接忽略日渐扩大的美国贸易逆差，这会违背其本人的竞选承诺；
二、制定更大范围的贸易保护主义措施，例如综合进口附加税，尽管这些措施不大可能大幅削减贸易逆差；
三、通过美国在货币市场上单边干预，或者更可能通过诸如广场协议这类新的国际协议来寻求美元大幅贬值。
只有第三个备选方案可能有效地将美国逆差降至国内政治和国际金融方面可承受的水平。因此，随着未来一两年局势的发展，广场协议2.0 是有现实可能性的。
具有讽刺意味的是，中国目前的操作在某种程度上就像一个广场协议2.0 已经生效。过去几年，中国出于自身原因一直在强力干预外汇市场以避免人民币进一步贬值，这为避免美国逆差和国际失衡进一步恶化做出了重大贡献。中国是通过抛售美元阻止美元对人民币升值，这恰恰会是广场协议2.0 的关键环节(与中国在2003—2013 年间买进美元造成诸多问题的做法正相反)。基于任何此类协议，中国都将不得不继续推动人民币兑美元走高。但人民币的平均汇率不会上涨得太多，因为只有其他主要经济体(即欧元区、日本，可能还包括韩国和中国台湾地区)同意推动其货币兑美元同等甚至更大幅度的升值，这个倡议才有可能成功。这些安排可以通过类似于广场会议的，由相关各方参与的一次重大会议做出，也可以不通过会议做出。
如果中国想与特朗普总统合作，避免再次与美国产生贸易冲突的风险，这实际上是最好的办法。人民币的再度升值不会消除中国对美国庞大的双边贸易顺差，甚至其对全球的经常账户盈余可能还将继续，但这两项盈余会收窄，从而对特朗普的关注做出回应。如果中国坚持认为，应该把其他经济体(包括亚洲的)纳入帮助美国降低其巨额贸易逆差负担的过程，中国可以与美国合作，组织一次广场会议式的会议。从措施的有效性及更广泛的系统性影响的角度，通过汇率调整而不是试图直接管理贸易的方式，中国将在调整过程中发挥更大的作用，正如日本在20 世纪八九十年代的做法。
通过为国际货币体系提供合作式的两国集团(G2)领导，中美两国甚至可以走得更远。两国可以就美元与人民币的关系达成“参考汇率”的共识，从而支持两国经常账户可持续的均衡状态，这正是美国和日本(及随后的五国集团)在1987 年卢浮宫协议里的安排(本书中也有描述)。欧元区有望加入这样一项协议，其他经济体也有可能参与，该协议可以为全球金融稳定提供一个重要的锚。它还将有助于人民币的进一步国际化，美国对此也应给予支持，以帮助其分担国际货币体系的领导责任。
一些中国观察家错误地认为，是广场协议导致了日本20 世纪80 年代末的金融泡沫及其后来的崩溃，从而造成“失去的十年”，因此反对中国参与任何广场协议式的安排。这个问题没有在船桥洋一的书中阐述，因为此书写就于日本泡沫出现之前。但日本著名经济学家伊藤隆敏(Takatoshi Ito)和日本前大藏省副相行天丰雄(Toyoo Gyoten)分别在《国际货币合作：广场协议三十年后的教训》和《时运变迁》中断然否定了这一说法。伊藤强调，“日元升值式衰退”在1986 年年底就已经结束，为阻止日元进一步大幅升值，日本不断降低利率，这推动了资产价格上涨并导致银行业危机。此外，20 世纪90 年代的情况清楚地表明，日本的危机主要是由于未能切实有效地规范银行体系造成的，这个问题直到21 世纪初才得以解决。中国获得的教训是，其本不应该抵制人民币更快速的升值(这种抵制导致了危及整体经济的房地产泡沫)，但在一定程度上仍在这样做，未来应该放弃这种做法。
广场协议给今天带来了许多教训，有正面的，也有反面的。《管理美元》在中国的出版非常及时。我希望我的观点以及令人尊敬的该书作者船桥洋一的观点，将有助于引导读者思考30 多年前的事件对当下的启示，尤其希望有助于中国读者，因为中国对国际货币体系及更宽泛的世界经济的成功和稳定承担着越来越大的责任。
在准备本篇序言的过程中，我翻阅了彼得森国际经济研究所大量的出版物。该机构是我本人于1981 年创立，并主持其管理工作超过30 年。从2013 年开始，我担任研究所的高级研究员兼名誉所长。国际经济研究所是国际经济领域的顶级智库，且始终位居全球最重要智库的行列。有20 多位世界级的经济学家担任高级研究人员，如IMF(国际货币基金组织)前首席经济学家奥利维尔·布兰查德(Olivier Blanchard)和西蒙·约翰逊(SimonJohnson)，研究方向涵盖了几乎所有全球经济话题。研究所每月出版一至两份详尽的研究报告和几份简短的政策简报，每周同世界各地主要的官员和思想家就不同议题举行会议。研究所高度重视中国和其他亚洲问题，一个学者团队每年对中国进行为期一周的访问，交流最新的研究成果，并与政府高层官员、中国智库和学界经济学家们保持对话。我们很高兴研究所的这本书在中国出版，同时希望我们更多的研究成果能够同样呈现给更多的中国读者。
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