一位博士的来信：我们对“中国绿卡”存在太多误解
2020/3/10 20:43:56 思想潮
作者 | 皮芽子(法学博士)
首发 | 思想潮
人们对于《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》的争论，一周后终于等来官方止沸。
司法部和移民局3月7日表示，“对公众所提的意见建议，认真深入予以研究。《条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。”
但请注意，“不会仓促出台”并不等于“《条例》会推迟出台”，更不能将官方倾听与对话的真诚态度，曲解为所谓“民意”的胜利。
这次的舆论场没有赢家。民众如果漠视独立理性的见解，只追随群体性狂欢和舆论攻击的快感，于国于民都是弊大于利，最终还是自食恶果。
多少人只知跟风对所谓“超国民待遇”的不公平义愤填膺，喊一句“我不同意”，却没有真正通读过条例，理性看待条例背后的大国考量和走势。
1、《条例》出台势在必行
我们习惯将外国人永久居留证称作“绿卡”。这是因为最早美国的永久居留许可证是一张绿色卡片。虽然美国自己的绿卡也已变化更新了20来个版本， “绿卡”的名称却被世人接受，成为世界各国所签发的外国人永久居留证的别称。
随着全球化脚步的加快，世界各国之间的联系也日益紧密，人口迁徙、人才流动也愈加频繁。不管出于何种目的，使用何种形式，实行绿卡制度的原因，不外乎吸引本国所需要的外国居民和劳动力，弥补自己国家劳动力和某些专业领域人才的不足。
据联合国估计，2013年居住在我国境内的外籍人员共84.85万人，占我国人口的0.06%，基本上为全世界最低水平，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。
2004年至2013年十年间，获得中国“绿卡”的总人数仅为7356人，为外籍居住人口的8.7‰。中国“绿卡”被称之为全世界最难拿的绿卡一点不为过。
这与我们稳居世界第二的大国身份极不匹配。
同时，“绿卡”制度完善与否也是衡量一个国家现代化、国际化水平的重要标准，与世界各主要国家相比，我们管理体系和相关立法进度明显滞后。
1985年出台的《外国人入境出境管理法》首次提到“永久居留”。2004年8月，公安部会同外交部发布施行了《外国人在中国永久居留审批管理办法》)，进一步细化管理规定，标志中国“绿卡”制度正式实施。
但是，《办法》实施十五年来，法律位阶低、效力不足、无法与新修订的法律对接等缺陷和弊端也日益突出。
相比《办法》，《条例》在法律上位阶更高，规定更加详细完善，法律约束力也更强。其出台，可以使外国人居留管理更加规范化，实现有法可依。在此方面，中国已经掉队多年，必须要快马加鞭，迎头赶上。
2、《条例》出台就会被滥用吗？
网上有学者说，社会公众普遍支持引进外国高素质人才，但担心《条例》出台后，中国“绿卡”门槛降低，会导致外国人大量无序涌入，尤其低素质人群带来的大量问题。
这种说法明显言过其实。
美国是典型的移民国家，移民和“绿卡”制度相对成熟。我们对比一下中美两国便知，即使降低门槛，中国在投资、工作、家庭、其他四大类别的标准依然总体高于美国等主要发达国家。
这也足以说明，我们在调整和适当降低“绿卡”门槛标准时，充分考虑了基本国情，同时注重对主要国家永久居留审批制度的借鉴。合理和稳妥，是中国现阶段推行“绿卡”制度改革的关键词，亦是行动指南。
立法一般有两个面向，现实与未来，这在《条例》第一条有关立法目的的阐释中已充分言明。未来指向更加开放，现实指向的则是规范管理、保障外国人合法权益。
这段时间被不断翻炒的广州黑人滞留问题，其实与降低“绿卡”门槛无关，这一现象早几年就存在。非洲国家人员来华工作生活，从一个侧面反映出我们对于非洲等发展中国家的吸引力，这种源自经济往来、利益驱动的民间吸引，世界各国皆有之，不应过分解读为祸患。
至于其带来的社会问题，门开着，人来了，管得住管不住，是对中央到地方各级政府治理能力的考验。尽管政府部门在管理和约束外国人时有失当之处，但这绝不是所谓给外国人“超国民待遇”，这一说法没有任何法律依据与法理支撑。
我们有理由相信，随着政府治理能力的不断提升，很多管理问题会在发展中得到妥善解决。打开正门，堵住偏门，进来的理顺管好，恰恰亦是《条例》出台的题中之意。
况且，《条例》也注重防御性条款的预设。比如，第七条规定“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度。”
也就是说，国家会根据形势宏观调控居留规模，各地政府也可根据实际调整配额。担心外国人“雀占鸠巢”，真的大可不必。
3、解决中国人口问题不可能靠“绿卡”
网上有学者将“绿卡”制度与计划生育制度相提并论、等位比较，逻辑上是讲不通的。有一点需明确，拥有签发国绿卡的人员，并不拥有该国的国籍，而是保留其本国国籍，实际上还是外国人，并不计算在签发国人口基数内。
而且绝大多数国家人口流动是双向的，有进有出。据联合国2019年相关数据统计，中国目前有1100万人在国外居住，居全球第二。
而在中国居住的外籍人口才不过百万。即使绿卡门槛大幅降低，五到十年后来华外国人乘以十倍，也才和流出人口的数量相当。
何况，这种情况根本不可能发生。按照正常发展趋势，我国目前外籍人口翻番后也低于日本等邻国的2%水平，其对于我们既有人口格局影响甚微。
所以，真正要解决当前中国存在的人口困境，需要国家立足于全局与长远，科学调整人口政策，实现也非一日之功。
诚如消息稿中提到，与会人员所达成共识，《条例》出台所指向的只是扩大开放，充分利用世界优质人力资源，适当填补结构性缺口，这与关系中国未来的人口政策根本不在一个等量级。
中国一直是全球化的倡导者和引领者。虽然我们不是一个移民国家，文化中却深植“兼容并蓄”的文化传统，也吃过“闭关锁国”的大亏。
如今正值中国发展的关键时期，不能嘴上讲着开放，心理上依然苛求血统纯正，忧心利益切分，惧怕合作竞争，不敢面向未来，这种狭隘封闭的心态要不得。
全球化是历史洪流，进一步开放也是中国对世界的庄严承诺。四海之内皆兄弟，大国国民应有更高的眼界和更宽广的胸襟。
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