一个危险的信号：疫情之下“地王”频现，留下无穷隐患
2020/5/30 17:46:30 思想潮
作者 | 绿章
思想潮专栏作家、财经观察员
来源 | 思想潮
今年五月，离入夏尚有一步之遥，国内土地市场仿佛已进入流金铄石的炎炎夏日。随着新冠肺炎疫情缓和，信贷环境宽松，全国多地土地拍卖市场井喷，阔别市场许久的高价地块再度频现。
截至5月18日，全国50大城市的卖地金额合计达14268亿元，相比去年同期上涨9.8%，杭州、北京先后成为今年卖地金额破千亿的城市。
由于交易气氛火热，多家房企拿地出手阔绰，5月18日广州土地拍卖官方网站甚至一度崩溃，多宗热门地块不得不延时或者择日竞价。
尽管不少业内人士认为这场躁动的土地拍卖大戏背后是各地冀望房地产对冲经济下行的权宜之举，然而在一二线城市“长安居大不易”的当下，任何与楼市相关的新闻似乎都能搅动“安得广厦千万间”的时代焦虑。
透过土地拍卖和土地财经的真实逻辑，你才能把看懂眼下纷乱戏码背后的本质。
土地拍卖“第一槌”事实上，近日拍出2020年全国又一宗百亿元地块的深圳，正是敲响新中国土地拍卖“第一槌”的城市。
1987年12月1日，伫立于改革开放潮头、与香港一水之隔的深圳率先引入香港土地拍卖制度，首次举行国有土地拍卖，按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，突破了无偿、无限期、无流动、单一行政手段的土地划拨制度，通过市场机制配置土地资源，以缓解特区建设过程中庞大的资金压力。
当时考虑到拍卖、招标的概念可能会太敏感，遂改称“公开竞投”。然而一槌落定之后，全国许多城市竞相借鉴这一模式，通过招标、拍卖、挂牌和协议的方式出让土地使用权。
1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，删去原宪法中禁止土地“出租”两字，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。在全国各地市形成的土地招拍挂制度，奠定了我国房地产行业发展的基础，成为日后地方财政增收和经济发展的不二法门。
30多年来，全国各地市出让金持续水涨船高，成为各地市财政收入的重要来源。
据今年初国家财政部数据显示，2019年全国国有土地使用权出让收入72517亿元，同比增长11.4%，连续四年上涨幅度超过两位数，“土地财政”依赖度(国有土地使用权出让金收入/地方一般公共预算本级收入)近一步升至72%。
土地拍卖制度“价高者得”的基本逻辑使得开发商在高地价的刺激下高价夺地，面粉价格居高不下，也注定面包不会跌破面粉价格。
扶摇直上的房价令无数刚需购房者望房兴叹，也导致大量资金流入房地产投资，冲击实体经济，并推动物价不断上涨。
“香港经验”的迷思当年深圳从香港近水楼台先得月引入土地拍卖制度时，香港政府75%的土地收入都来自于土地拍卖。在1970-1995年这段时期，香港政府逐渐形成了倚重土地拍卖的偏好，并将其作为增大土地价值的主要工具。
同一时期港府用以平衡高房价影响的措施是上世纪60到80年代推行的补贴型公房计划(即居者有其屋计划)。
然而随着土地拍卖抬高住房建设成本，房地产行业过度投资，房价水涨船高，甚至连中产阶级都深感无力承受时，香港政府在出售土地和为大众提供公共住房之间的平衡难以为继。
当回归后董建华特区政府试图通过增加土地供应来扭转楼价过高的局面时，由于开发商和业主的强烈反对，新住房政策的推行最终演变为一场荒诞的政治灾难。
作为改革开放的拓荒牛，深圳在学习“香港经验”时一向敢为人先。在这座新增土地尤其是宅地供应极度稀缺的城市，每一次土地拍卖都是万众瞩目的业内焦点。无怪乎当全国楼市因调控承受价格下调压力时，深圳房价依然可以走出独立的行情。
得失之于土地近年来，对于地方政府依托其对土地的垄断供给、通过出让土地使用权方式“坐地生财”的土地政策，学界坊间褒贬不一，多有非议。
1994 年中央和地方财政分税制的改革，限制和减少了地方政府在税收收入中的分成，但将当时微乎其微的土地转让收益划给了地方，土地收入开始日渐为地方政府所重视。
过往数据可以看出，我国国有土地出让收入主要来自于价格涨幅较大的商业和居住用地，工业用地占比很小。换言之，中国的土地政策实质上近似于“商住房地产政策”。
在城市化浪潮席卷全球的时代，各国政府均面临着公共基础设施支出筹资融资的巨大压力，囿于宏观税负不可过高的天然限制，可供政府选择的其他筹资渠道无外乎政府举债和土地财政两条路径。
政府大规模举债的弊端已在欧债危机中得到充分显现；而相较于通过早期殖民扩张没收土著居民土地完成城市化原始资本积累的西方国家，中国的土地财政则依托于计划经济时代建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。
土地财政的作用，就是通过拍卖土地的市场机制，将这笔隐匿的财富转化为启动中国城市化的庞大资本。
同时通过土地财政对工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴，大大增进了我国工业制造的竞争力。
尽管地方政府垄断土地一级市场开发权的做法，成为现行土地财政遭致多方诟病的主要原因，必须指出的是，当今世界各国都普遍存在严格的土地用途管制和规划管制，民间每开发一块新的土地，都要获得政府批准。从这个角度说，各国政府在土地供给的源头都具有不同程度的垄断性。
美国19世纪著名的经济学家和社会活动家亨利·乔治在其《进步与贫困》这一代表作中，从政治经济学角度分析土地财富增加的“零和博弈”特点，并指出若制度安排不合理将成为贫困的重要根源，强调将土地作为公共财产、使用某种手段对少数人取得的财富进行再分配的必要性。
受亨利·乔治思想的影响，结合中国当时的境况，孙中山先生提出了“平均地权”的思想，所表达的核心观点恰恰在于“涨价归公”，即土地的增值溢价部分需适当归公而不宜为少数人所得。
面对中国人多地少的基本国情，以及世所罕见的经济发展、城市化进程和人口迁移规模，土地增值溢价如果不通过政府实施再分配，将无可避免导致严重的收入两级分化的社会问题。
可以说，通过土地的国有制形式、保证全民合理共享土地增值收益是无可厚非的调节机制，土地财政之于国民经济的裨益亦不容小觑。
但毋庸讳言的是，地方政府对土地财政的过度依赖，甚至囤地暴富、卖地牟利、违法征地、暴力拆迁等扭曲市场行为的屡禁不止，使得现行土地政策产生了诸多事与愿违的结果，不仅造成一二线都市和广大小城市间巨大的房价鸿沟，也导致了城市化成本的节节攀升。
经济学家华生在《城市化转型与土地陷阱》一书中谈到行政权力在土地财政的利益驱动下，由于卖地财政的绝对收益取决于卖地的数量和价格，部分地方政府与接盘的房地产开发商形成了生物链上的利益依存关系，实质上成为房价高企的共谋者。
马克思在《资本论》中援引英国古典政治经济学家威廉·配第的话：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。
如今在一些地方，土地已然成为融资之母、招商之母、GDP之母。如果说政府债务是对未来税收的提前预支，那么这种不加节制的土地财政也是寅吃卯粮的短视行为。
调控的应有之义近年来，国家多次明确房子是住不是炒的政策理念，各地市出台一系列政策，加强限价、限购和限贷，并加大租赁房、人才房等供应，在出让土地时要求对开发商限价、人才房佔有一定比例等，通过政府让利的方式，使得土地出让不再唯价格论，以往“招拍挂”制度下比拼价格的供地模式得到一定程度的纠偏。
可以说，当前见诸报端的拍地回暖现象值得我们警惕。土地拍卖的高溢价在抬高土地成本的同时，也刺激着银行的放贷冲动，更是在地方政府身上扎上一针“多多益善”的安慰剂。
由于楼价和土地价格直接影响地方政府的偿债能力和银行的资产安全，宏观经济政策在很大程度上被房地产市场所裹挟绑架。
诚然，改革开放初期从香港引入土地拍卖制度是时势使然，现阶段使得土地出让金下降趋稳也是房地产市场调控的应有之义。
毕竟，靠卖地收入可以谋一时，不可谋长远。抑制房价若不从控制地价入手，那无异于扬汤止沸。
参考文献：
【1】 贾康 梁季. 中国市场化、城镇化历史进程中的 “土地财政”与土地制度变革[J]. 中国发展观察，2015(07)
【2】 李健正. 社会政策视角下的香港住房政策：积极不干预主义的悖论[J]. 公共行政评论，2009(06)
【3】 李昌鸿. 改革开放40年|土地拍卖第一槌开地产发展先河[N]. 大公网，2018-06-14
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