国家疾控局「三定」，卫健委最大司局拆分，大疾控局的期待还能否实现？
2022/3/17 偶尔治愈
挂牌九个月后，国家疾控局的「三定方案」终于出炉。
就在昨晚，中国机构编制网上，周初曾意外流出的两条《通知》，正式挂网。
两份文件，国家卫健委三个重要的司局，职权同步进行调整。
发布的两则文件中，不仅有终于落地的靴子——去年 5 月 13 日，国家疾控局成立后，迟迟未见「三定方案」(定机构、定职能、定编制)，在各方翘首期盼 9 个月后，《国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定》(下称「三定方案」)终于出台；
还有意料之外的消息：根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》(下称《调整通知》)，国家卫健委规模最大、权力最盛的司局，医政医管局被「拆解」。
盼星星盼月亮等来的「三定方案」，伴随着几乎毫无征兆的医政医管局拆分，二者相携而至。这给这场机构改革，再次增添了一丝意味深长。
「三定方案」大致能看出疾控局「是大修，还是小补」的轮廓；而医政医管局被在同一时间被「拆分」，是否有一些重要职权流入疾控局？
一时间，猜测和困惑此起彼伏。
新冠疫情催生出的疾控改革，疾控局将承担哪些工作？被新冠疫情按下「加速键」的公共卫生体系改革后，能否接住接下来的疫情防控？疾控局「三定方案」与医政医管局拆分之间，有何连接？
八点健闻与多位接近卫健部门的人士交流，大家普遍认为，这是一次「温和」的、稳中求变的改革。
2021年5月13日10时，北京市海淀区知春路14号，国家疾病预防控制局正式挂牌。
图源：IC photo
「三定」核心：传染病防控和应急处置
近日，新上任的国家疾控局副局长沈洪兵，在《中华流行病学杂志》上发表了最新论文。先「三定方案」一步，宣告了国家疾控局的核心职能：传染病防控和应急处置。
「三定方案」显示，大疾控局的主要职责有 10 条，其中包括相关法律法规草案的组织拟订与疾控工作体系建设、领导地方疾控机构业务工作、制定并落实免疫规划、统筹与监督医疗机构疾控工作、疫情监测预警体系建设、应急处置工作、传染病及其他卫生工作监督等。
从职责设置上看，「三定方案」一定程度回应了社会的呼声。
清华大学万科公共卫生与健康学院、法学院教授王晨光向八点健闻表示，「三定」加强了疾控的权威性，明确提出疾控局负责指导传染病防控、卫生监督、免疫规划等工作，使其集中于一个单位统筹管理，一定程度避免了因职权过于破碎，而削弱防控能力的现象发生。
此外，明确了国家疾控局将下设机构 9 个：综合司、规划财务与法规司、监测预警司、应急处置司、传染病防控司、卫生与免疫规划司、综合监督一司、综合监督二司、科技教育与国际合作司。与此同时，国家卫健委疾控局、综合监督局撤销。
同时，下设行政编制 170 个，含局长 1 名、副局长 4 名，正副司长 32 名。
从下设机构能看出，这将是一个有人事任免权、财权，有独立、完整建制的副部级国家局。「唯一的区别是，一把手兼任委党组成员，担任一些其他分工。」一位接近卫健系统的人士称。
在国家疾控局宣告成立之际，「一正三副」人选就已确定，此后又增设一名副局长。局长王贺胜是国家卫健委副主任；副局长常继乐，此前任国家卫健委疾控局局长；副局长沈洪兵，中国工程院院士、流行病学专家；副局长孙阳，曾任国家卫健委应急办主任；副局长卢江，国家 CDC 党委书记、副主任。五位局领导，皆有医学背景。
一直备受掣肘的公卫监督职能，从国家 CDC 剥离时间已久后，就多年出现管理不顺的问题。在这次改革中，问题得到了解决：相关监督管理职能被从国家卫健委划出，国家疾控局接手。综合监督一司、综合监督二司分别负责传染病和其他公共卫生监督事务。
而对于此次「三定方案」中提到的，国家疾控局应强化对各疾控机构的业务领导和工作协同。这是否意味着，未来，国家疾控局将能够进行垂直管理？
多位专家告诉八点健闻，并非如此。业务领导不管人、不管钱，只管业务。这与各类司局的管理标准是一样的。
曾有人期待「国家疾控局能否打破块状管理，成为垂直的条状管理？」，但在此次改革中，还看不到此预兆。
「三定方案」中，也有一些与猜测偏差的结果。比如，慢性病的管理并未纳入国家疾控局。
在过往助力建设「健康中国」的期待下，国家疾控局的核心职能被定为「传染病防控和应急处置」。这次「三定方案」涵盖了环境卫生、学校卫生、公共场所卫生等工作，但对于慢性病的管理，却只字未提。
比对两份文件发现，其中「拟订慢性病防控管理政策规范并监督实施」的职能，并未落入国家疾控局的口袋，而被归在了国家卫健委医疗应急司的职能之中。
对此，有业内人士向八点健闻表示理解。「传染病是重头戏。如近两年防控新冠，为了控制疫情，其他先让路。」中国疾控中心的一名工作人员称。
医疗政策研究者仲崇明则分析，慢性病管理更贴近临床，且对医学专业能力要求非常高，「目前疾控队伍的能力相对狭隘，慢病管理工作全都给疾控，可能也未必能做得好。」
也有人并不赞同。另一位中国疾控中心的工作人员告诉八点健闻，在中国疾控中心之下，附属的慢性非传染性疾控中心，虽然规模小，但发展很受重视。若其职能整体转移到卫健委医疗应急司，未来两三年内业务可能会出现萎缩。
沈洪兵.新型冠状病毒肺炎疫情后我国疾控机构改革发展需要思考的几个问题[J].中华流行病学杂志,2022,43(01):1-4.
图源：《中华流行病学杂志》官网
疾控改革，为何拆分卫健委最大司局？
此次机构改革，国家卫健委「龙头司局」医政医管局的拆分，是另一备受关注的焦点。
从《调整通知》来看，医政医管局更名为医政司，应急办公室更名为医疗应急司。
但从承担工作上细究，可简单理解为：医政医管局的职责「拆分」至两个新设的司局，同时吸纳了原应急办的工作职责。
多位接近国家卫健委的人士向八点健闻透露，医政医管局被拆分，其工作本质并未发生改变，过去一些的业务交叉也较少。拆分后，医政司依然掌握公立医院管理、绩效考评等重点工作。
值得关注的焦点是，医疗应急司不仅承接了原医政医管局较为成熟的部分职责，同时承接了原卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)的职责。
这就是说，应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)并未像此前预测的那样，纳入新成立的国家疾控局，而是职责划入新成立的医疗应急司。
这让很多人感到始料未及。
应急办为何没有划入国家疾控局？
这难免让人联想到，在 2020 年初武汉疫情爆发后，「新冠肺炎」这种呼吸道疾病作为一种特殊的传染病，高病死率、传播率让防疫工作非常艰难。在当时，单靠应急办一己之力，无法管理医院中的诊疗和救治行为。医政医管局在当时，走上前台。
当时的医政医管局，因为有对医院的管理和调配能力，不仅从各地调派医生、专家，还主持出台了多版《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》。
在疫情面前，医政医管局展现出了对医院的调配能力和对病人的救助能力。
如此推测，应急办和医政医管局的部分职能，合力建制了新的医疗应急司，或许是现阶段「过渡期」的权衡之计。
也有专业人士表达无奈，如此一合并，医和防离得远了，或许还会在执行时出现诸多权责不清。但现在如果把医疗应急的工作贸然划到国家疾控局，团队班子可能也「接不住」。
「拆分」和「三定」同步进行，原医政医管局也顺势将其一部分职责「拆分」给了国家疾控局：传染病和几大卫生事务的监督管理权，以及，对传染病医院以及其他公立医院疾控工作的管理权。
国家疾控局在第 4 条职责中，也明确了上述职权。沈洪兵在最新发表的论文中还提到，要在公立医疗机构设立公共卫生科。
而在以往，对传染病医院等医疗机构，疾控机构并无直接的管理权限。
「疾控机构对医院里特定的一个口管理，要避免公立医院被不同部门『多线管理』的情况。」王晨光建议。
国家疾病预防控制局职能配置、内设机构和人员编制规定
图源：中国机构编制网
「大疾控」的期待，能实现吗？
2020 年末，「大疾控局」将建立的消息，就在业内不胫而走；直到 2021 年 5 月 13 日，国家疾控局成立——关于「大疾控局」的论调，始终没有停止。
所谓「大」，对应的是国家卫健委下设的「小」疾控局，以及名声更高的中国疾病预防控制中心(CDC)。后者在新冠疫情爆发初期曾备受争议，其落空的行政权与疫情发布权、不够清晰的职责定位，催生着一种共识逐步形成：疾控体系的变革，势在必行。
会像国家医保局，还是像中医药管理局？是国务院直属，还是副部级？
2021 年 5 月，国家疾控局宣告成立，系国家卫健委管理的副部级单位。接近国家卫健委的人士，甚至直接指出，该局是副部级单位，级别与国家医保局一样。
这个消息让疾控队伍，十分提气。即使随后「三定方案」迟迟未定，但「大疾控局」被接连寄予厚望：能否改变过去国家 CDC 无法领导省、市、县级 CDC 的尴尬局面？疾控机构的监测预警体系能否健全，疫情发布权能否落实？监督、应急被剥离已久，这次能否回归疾控？
但「三定方案」出台后，普遍被指「温和」，或「稳中求变」。从职能上看，此次改革似乎并未跳出卫健系统的框架。
一位在国家级智库内任职的学者向八点健闻坦言。「这次改革，更像是在卫健系统的存量上做调整。在职能方面，没看到增量。」
上述学者认为，此次改革力度还不足够。「够不够要看，在疫情中做的改革，能不能解决疫情。」
比如，新冠疫情在下一个阶段按发展规律将会从「乙类甲管」传染病，调成「乙类乙管」。传染病的级别降低后，届时各地党委政府防控工作往后退一步，靠目前国家疾控局搭建的架构，到那时能否发动得了社区的公共预防？该学者表示担忧。
解决重大公共卫生事件，需要更强的集中性和权威性。疾控局在现有的职权下，想实现这一职责，并不容易。
还有一些观察和担忧，毫无疑问的是，此轮改革明确加强了公共卫生，但在公共卫生加强过程的当中，医和防是否更加割裂了？综合监管，有没有更加综合？卫生应急分两类，是否有利于应急的处置？
此外，回到改革的初始点：国家疾控局成立后，国家 CDC 将是什么去向？
八点健闻从卫健系统内部获悉，「三定方案」刚出，下属单位归拢、划分等诸多细则，尚未出台。国家 CDC 有可能将在日后成为国家疾控局的下属事业单位。「这个要慢慢看。」
北京大学公共卫生学院教授王培玉也表达了期许，在他看来，国家疾控局成立后将是一个比以前的疾控局级别更高、统筹力度更强的政府机构，「未来，疾控中心 CDC 以及其它相关部门能够在其带领下，把管理能力和学术研究结合，更好地防控传染病和慢性病，应对公共卫生突发事件。」
*国家疾控局，全称「国家疾病与预防控制局」。
撰文：韦晓宁 李琳
责编：李琳
首图来源：站酷海洛
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