陈海懿：美国的琉球政策与钓鱼岛问题再研究——以CIA文献为中心
2022/9/19 古籍
摘要：美国中央情报局(CIA)负责为美国决策层提供信息情报资源，在美国制定琉球政策与认识钓鱼岛问题的过程中，都离不开CIA所提供的报告与备忘录。通过已解密的CIA文献，可以审视战后美国琉球政策的形成、美国琉球返还政策的演变以及美国对钓鱼岛问题的早期认识。根据对美国情报文献的分析，美国决定长期管制琉球基于对立面的前景判断和琉球群岛的战略价值；美国返还琉球是主动行为和被动过程；美国对钓鱼岛问题的早期认识深刻，但前景判断不足。
一、前言
中日“钓鱼岛问题”是目前横亘于东海的利益结合体，牵动着“东亚地中海”局势发展。从历史上探究“钓鱼岛问题”离不开对美国琉球政策的分析，学术界对美国琉球政策和钓鱼岛问题中的美国因素的研究已硕果累累，但专门从美国中央情报局(Central Intelligence Agency，简称CIA)文献去阐述美国的琉球政策，从情报系统视角分析美国对钓鱼岛问题的认识并不多见。
本文所利用的有关琉球群岛与钓鱼岛的CIA文献散布于美国外交与安全档案，以及中情局电子阅览室等处，主要分为两类：一是CIA报告(Report)，二是CIA备忘录(Memorandum)。CIA报告基本是CIA自身的情报文献，表达CIA单个部门的观点；CIA备忘录包含CIA单个部门备忘录与跨部门的部际备忘录，即国家情报评估(National Intelligence Estimate，简称NIE)，NIEs是由CIA协调领导下的情报机构联合起草与发布，是“多个政府部门关于问题的协同表达”，是“美国的协同情报观点。”CIA的报告与备忘录充分反映美国情报部门的信息收集，一定程度再现美国决策层所依据的部分材料，更重要的是可以审视战后美国琉球政策的形成、美国琉球返还政策的演变以及美国对钓鱼岛问题的早期认识。
二、CIA评估琉球群岛战略地位与美国琉球政策形成
二战胜利后，远东地区出现权力真空，美国和苏联进行激烈的争夺，试图以自身影响力填补空白。在美国的战略构思中，日本群岛、琉球群岛、台湾岛、菲律宾群岛等岛屿构成的近海岛链是美国的战略支柱。1948年，CIA提交了两个报告，分别研究日本与琉球的战略价值。5月24日，CIA提交对日本战略重要性的报告，“从美国或苏联的角度来看，控制日本对控制远东地区非常重要，原因在于岛屿的地理位置和日本本身”，而美国具有优势，“美国目前是占领日本的主要国家，能够决定日本的一切。”美国若能控制日本，“将占据北太平洋贸易航线的关键位置，控制日本海、东海和黄海的进出口，并控制从上海至符拉迪沃斯托克的港口”；如果被苏联控制，苏联可以利用“日本的地理位置威胁到美国从阿拉斯加到菲律宾的基地……。”日本的战略重要性直接导致美国排他性占领日本，并订立美日安保协议。
8月6日，CIA提交对琉球群岛的战略评估报告，该群岛的重要性“在于其战略军事地位”，将琉球群岛的岛屿一同发展，可“拥有重型轰炸机的完美基地，这些轰炸机能够到达中国内地、日本和朝鲜的任何区域”，一旦美军撤出琉球群岛，会产生严重的后果，“将使美国在太平洋的防御线重新回到马里亚纳群岛……任何一个占有琉球群岛，并且拥有足够空军潜力的大国都能够控制非武装的日本。琉球群岛若为对美国不友好的大国所控制，将会对美国的太平洋基地构成直接威胁，限制未来美国在西太平洋的军事行动。”
针对各个诉求国对琉球群岛期望的处置安排，CIA也做出分析。首先是将琉球归还中国，报告认为这“包含着巨大的风险”，“中国控制琉球群岛可能会拒绝美国继续使用基地，并且共产党最终打败国民党可能会给予苏联进入琉球群岛的机会”，而且“中国提出对琉球群岛的领土要求，更多的是希望提升其在远东问题解决中的地位，而不是希望领土要求得到满足。”其次是重新归属日本，若归还日本“美国将陷入矛盾：军事力量薄弱的日本控制这些岛屿将会导致远东局势的不稳；与此同时，防止日本军国主义野心复活的努力也要求美国不能将琉球群岛交予一个能够保证琉球安全的日本”，而且“中国、苏联、英国和琉球人强烈反对将琉球群岛交还日本。”再次是苏联和英国的态度，“苏联会强烈反对美国的控制”，“对苏联而言，可以选择琉球独立或将琉球交予共产党领导的中国”，英国“可能会支持琉球群岛仍旧在美国控制之下的计划。”
根据分析，CIA提出结论：
一、占领冲绳将带来以下优势：(a)在亚洲开展防御或进攻行动的优势；(b)有效警戒中国的中心、北部以及朝鲜半岛；(c)以冲绳为中心，对广阔的区域实行空中监控的有效基地。
二、美国控制琉球群岛将会：(a)确立美国在战后非军事化的日本、菲律宾和其他太平洋岛屿开展防卫和建立基地的地位；(b)排除琉球群岛受潜在敌国控制的可能性；(c)在一定程度上削弱苏联在千岛群岛、朝鲜和满洲的地位；(d)给予美国防止来自日本潜在军事进攻的优势地位。
三、中国和日本都会对琉球群岛提出领土要求，苏联强烈抗议美国的控制，而英国可能支持美国的控制。
根据对包括CIA情报分析在内的多种因素的综合考虑，1948年9月24日，国家安全委员会召开第23次会议，讨论美国的对日政策，开始起草NSC 13号文件，10月7日，国家安全委员会向美国总统等提出“对日政策建议”修正案(NSC 13/2)，琉球政策是：“……时机恰当时，应通过最可行的方式取得国际社会对美国长期战略控制北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛和孀妇岩以南的南方诸岛的认可。”美国高层确定对琉球群岛的长期战略管制政策。
1949年，国民党从中国大陆败退，东亚共产主义迅速发展，CIA分析局势，为美国东亚政策的制定提供情报支撑。在“失去中国”后，美国极力遏制共产主义蔓延，中情局认为：“美国在远东的战略利益是急促与持续的，即局限于否认苏联对该区域的统一控制,关键在于整合美国所控制的从菲律宾到日本的近海岛链。从菲律宾到日本的近海岛链是关系美国安全利益的关键区域。”这条近海岛链显然包含已经处于美国控制之下的琉球群岛。
为保证近海岛链处于美国控制之下，CIA还评估共产主义在日本、琉球、台湾、菲律宾的未来发展，琉球群岛地区“只有少数琉球民众存在政治意识……伴随美国控制带来的有效管理和经济援助，将会阻止美国占领期间在岛屿上任何可预见的共产主义蔓延。”根据CIA的报告，1949年后的美国东亚主要战略目标是遏制共产主义扩张，琉球政策是战略主要内容之一，包括控制琉球群岛，构建近海岛链，在琉球群岛防范共产主义滋生。
三、CIA评估琉球返还与美国返还政策演变
1951年9月8日，《旧金山对日和平条约》签订，美国正式托管琉球。当天下午，美日签订《美日安全保障条约》，美日同盟形成。通过这两个条约，美国不仅获得对琉球的合法托管权，也实现对日本的有效管制，开始美国主导下的日本“正常化”道路。
(一)CIA评估报告与美国返还琉球政策
在《美日安全保障条约》中，美国就表示“希望日本自己能逐渐增加承担其对直接和间接侵略的自卫责任。”在换文中，吉田茂向艾奇逊保证：“当和约生效后，如果联合国一个或一个以上会员国家的军队正在远东参加联合国的行动时，日本将在日本境内和周围，对于一个或一个以上的会员国参加联合国行动的军队的支援予以许可和便利”。根据1952年的国家情报评估52号文件，以CIA为首的美国情报部门对“日本未来定位的可能”分析得出：“我们相信日本的基本国家目标将会是重建其国家实力，提升在远东的地位”，日本重建国家实力的途径包括美国支持的日本再武装。
1954年8月10日，CIA在国家情报评估41-54号文件讨论“到1957年止的日本发展评估”，通过“美国军事援助，日本政府会继续推进再武装。到1957年，日本将会拥有对防卫做出实质性贡献的军事力量。”CIA对日本与琉球的政策设想是，提升日本防卫力量，减轻美国的远东军事负担，软化美国的琉球立场，倾向于返还。
1955年4月9日，国家安全委员会根据CIA的NIE41-54等多个文件，制定“对日政策”，“鼓励与援助日本发展军事力量，使其最终具备防卫日本的基本能力”，随着日本防卫力量的提升，美国可适度放松对琉球群岛的管控：
“在当前远东国际紧张程度的局势中，根据旧金山和约第三条实施对琉球群岛和小笠原群岛的管制过度了。为了美日友好关系，考虑到日本请求在贸易、文化交流和民间流动等方面与琉球能有更多联系，美国可以对这些请求做出符合安全的妥协。”
1957年，日本出台《国防基本方针》，岸信介首相在国会上表示：“该国防基本方针是日本的一个长期规划，是基于日美安保协定下的日本军事发展企划。”国防大臣小滝彬亦表示：“自卫队是我国防卫的唯一手段……必须予以加强。”1960年，美日修订安全保障条约，“缔约国通过个别及相互合作……发展和维护在宪法规定的基础上的各自抵抗武力攻击的能力。”日本在美国的极力支持之下，逐步再武装。
根据CIA的情报评估以及日本的再军事过程，可发现CIA认为美国可以在琉球返还问题上适度妥协，满足日本要求，这是基于再武装后的日本恢复了实力，能够分担美国在远东的部分责任，从而相对降低琉球群岛对美国的军事重要性。
随着60年代日本经济复兴，民族主义增长，返还琉球的情绪与日俱增，谋求琉球返还成为历届内阁的主要目标。CIA对日本的民族主义与返还琉球情绪做出多份报告评估研究冲绳返还，影响美国返还琉球政策。
1961年，CIA情报分析指出日本试图通过美、日、琉三方委员会解决相关问题，“小坂外相认为三方委员会能够平息左翼鼓动，在7月池田首相访美前避免使冲绳成为公共焦点”，但美国统治琉球的最高首长认为“成立委员会将……做出更多妥协”。针对池田勇人政府的琉球政策，CIA判断“基于国内政治因素，池田政府不会采取强硬立场对抗鼓动返还主义者，会考虑更加简单的途径：寻求来自美国当局的妥协，这与最终恢复日本对这些岛屿行政权相一致。”
1964年，佐藤荣作接替池田首相，谋求琉球返还成为佐藤任内的重要内容之一。1965年1月，佐藤首访美国，向约翰逊总统表示“近100万琉球人民和9500万日本人民热切希望将这些岛屿的行政主权归还日本”。在日美联合公报中，约翰逊总统“对日本政府及国民要求归还施政权的愿望表示理解。为了提升琉球居民的福祉与安宁，今后应该一起继续推进对琉球群岛的经济援助”。8月19日，佐藤以战后第一位首相的身份，亲访冲绳，“……只要冲绳复归没有实现，对于我们来说的‘战后’就没有结束。这也是日本全体国民的心情……”此事对日美关系触动很大，CIA情报人员对首相秘书本野盛幸表示佐藤寻求立即返还琉球的发言是过分的。鉴于佐藤的对美外交与琉球政策都以实现冲绳返还为目标，CIA十分注重分析佐藤政权的政治、经济和外交前景，评估佐藤对琉球问题的立场。
1965年11月24日，CIA提交国家情报评估41-65号文件，评估接下来两到三年内日本政治、经济和外交政策的前景，“冲绳的未来”是日本的长期性问题。在政治领域，“大规模增加美国使用日本基地或冲绳基地用于直接轰炸，将加重公众对佐藤的抗议。”在军事领域，“基于安保协议布置的军事基地代表了对日本的一种威胁……使用冲绳基地用于直接轰炸在南越的目标，将引起日本民众和佐藤本人的抗议。”在外交领域，琉球返还是“持续的愿望，是不分政治分歧的所有日本人都期待的进程”，但佐藤政府又不能否认驻琉美军的作用，“政府必须承认在冲绳的美军基地对日本安全做出的贡献”，因此，佐藤不能谋取琉球立即返还，“可能集中于实现日本最大限度对冲绳事务的经济与政治介入。”根据评估，琉球返还是横亘于美日之间的关键难题，CIA判定佐藤政权不会寻求立即返还琉球，但逐步推进琉球返还的进程不会中断。
1966年6月16日，CIA专门发布日本对琉球问题立场的备忘录，“恢复主权的愿望在各政治派系中广泛存在，左翼要求立即返还，保守派接受逐步返还。”CIA分析了琉球返还情绪增强的原因，从琉球居民来说，“日本上升的经济实力使他们相信处于日本管理下会提升自己的幸福”；从日本民众来说，“重新兴起的日本民族主义与日本经济发展使日本更加同情琉球，加大政府介入琉球事务的压力。”
面对强烈的返还情绪，日美政府采取措施“缓和局势”，即“满足一些期望最终返还的要求……以表现(琉球返还)‘即将来临’。”具体措施：1、吸纳日本顾问进入琉球政府……将美日共同统治作为向日本恢复行政权的过度途径。2、“行政权逐步‘部分恢复’”，分为功能和地理两种，功能性部分恢复是指“教育、公共健康及相似领域划归日本管辖”；地理性部分恢复是指逐步逐个返还岛屿，“外围岛屿归还日本，留下冲绳和基地核心区域置于美国控制。”3、在琉球群岛设立“特别行政区”。CIA认为佐藤政府希望采取“渐进战术”，“继续与美国合作，保留冲绳基地，只要有实现最终返还的进展，并使选民满意。”
日本是多党派政治，除了执政的自民党，在野的重要党派也会对日本的琉球返还产生影响。琉球返还是一把双刃剑，处理好该问题能够使自民党掌握民族主义的力量，赢得选民支持；处理不好则会变成被在野党冲击的有力武器。
CIA对日本国内政治党派的琉球立场亦予以评估。一方是自民党立场，“自民党的多数成员意识到必须明确返还的切实时间”，且“承认美军基地的价值并面临保留它们的问题。”在民意压力下，自民党可能建议恢复日本的管辖权，同时允许美国自由使用基地，包括可能运输核武器。另一方是以日本社会党为主的反对派。社会党要求立即无条件返还这些岛屿，撤销所有基地，试图在国会讨论中使自民党陷入困境：在琉球返还上无所作为和开启日本核武器化道路，即政府对琉球返还采取行动被指责日本核武器化；不行动则被指责不作为。
为了应对佐藤1967年访美可能出现的美日交锋，CIA分析认为“随着日本的自信、民族荣誉和野心的增长，他们对缺乏最终归还琉球流程失去耐心。日本要求一个切实进展的时间表……”CIA指出佐藤政府不能再推迟也是基于现实考虑，比如与自民党相关的冲绳民主党在1968年大选中可能败选；琉球返还情绪在成长中的琉球一代人里衰退等。因此，CIA预测，“日本不能在返还问题上犹豫不决……将会在今年晚些时候或明年早期，寻求开启与美国的谈判。”
1967年11月9日，CIA再次评估佐藤的政治地位与谈判中的冲绳问题，“佐藤在即将到来的访美中将精力集中于冲绳问题”。由于日本所有的反对党都逼迫政府立即实现行政权返还，禁止核武器，限制使用冲绳基地用于美国军事行动，佐藤“可能会寻求与美国在关于岛屿返还上达成共识谅解，能够为全部返还做前期手续”，但对立即返还小笠原群岛采取强硬立场，日本认为这些岛屿对美国没有战略价值。
11月14日佐藤访美，首脑会谈中的冲绳问题基本按照CIA评估进行。佐藤强调两国政府应该在最近几年内商定一个双方均感满意的归还时间，在联合公报中，约翰逊总统表示“十分理解日本国民对返还这些岛屿的愿望”，并决定先归还小笠原群岛。
(二)冲绳返还谈判中的CIA评估
在美日谈判返还琉球的过程中，CIA继续收集情报，评估谈判进展，包括核武器、纺织品和军事基地等问题。
第一，核武器是美日冲绳谈判的重点，直接关系谈判的成败。1968年11月14日，CIA发布了日本一个半官方机构对核武器的态度，冲绳委员会认为“从军事战略的角度来看，美国并无必要在冲绳维持‘核’基地……除非早日将冲绳归还日本，否则拖延对美日关系造成的影响可能是‘毁灭性’。”据此，CIA提出“不管是首相还是美国，都别无选择……如果美国在核问题上坚持强硬立场，可能在防御上失去日本。”1969年11月举行美日首脑峰会，佐藤与尼克松达成“核”密约，允许美军在紧急情况下在冲绳布置核武器。
第二，1970年代前后，美日发生“线绳之争”，如何在纺织品与冲绳之间寻求平衡，考验着双方智慧。虽然美日于1971年6月17日签订了《美国和日本关于琉球群岛和大东群岛的协议》，俗称冲绳返还协议，但协议需要通过参议院，才能获得法律效力。参议院对日本无法在纺织品贸易上满足出口自愿限制要求而存在强大的阻挠力量。CIA通过收集情报，评估美日的贸易与投资政策，报告援引副国务卿亚历克斯·约翰逊和日本高级外交部官员安川武的谈话，表示“美日经济关系没有妥善处理，结果将会是‘非常不幸’”，“经济问题可能损害美国参议院批准冲绳返还协议”。安川武被警示参议院的氛围已经因美日经济裂痕而恶化，向参议院提交冲绳返还协议不得不推迟，为了避免冲绳返还协议在参议院折戟，佐藤“计划在七月初重组内阁，将更加致力于自由化的人员调入内阁。”7月初，佐藤进行内阁改组，福田纠夫和田中角荣分别担任外相和通产相，并研究如何补偿实施纺织品自主限制政策后对国内纺织业造成的损失。
第三，日本的反军事情绪使基地问题在签订冲绳返还协议后困扰着美日双方。CIA认为日本对冲绳美军基地的反感源于日本降低了对美国的军事依赖，“不断增长的日本民族主义，日本民众的和平倾向，当下的国际缓和气氛，共同强烈促使降低日本对美国的军事依赖”，“美军基地在冲绳的强势存在……将会成为主要目标”，日益增长的反军事情绪将会迫使日本要求美国撤除基地。
由于在二战期间扮演的军事角色为冲绳民众带来了惨烈的灾难，民众期望返还后的冲绳能够“不再继续扮演军事角色”，CIA认为在冲绳的美日军队都将承受反军事、反美情绪的冲击，佐藤将会“审查冲绳所需的美军基地，尽力缩小美军的存在”。评估总结认为在国际缓和的年代，“日本人对将他们塑造成一种过时的冷战战士角色的任何建议都很敏感”，日本反对继续充当东亚冷战的前哨战。1973年1月23日，日美举行安全保障协议委员会第14次会议，美国同意“缩减在日本的设施与区域数量”，决定彻底返还那霸机场，将美国海军和海军陆战队的飞机转移至嘉手纳空军基地。
四、CIA对钓鱼岛问题的认识与美国的东亚新布局
在日美返还琉球之际，钓鱼岛问题开始在中日之间显现。随着1968年在钓鱼岛附近大陆架勘探发现石油，中日都宣称对该岛屿拥有主权。由于琉球群岛归属美国托管，美国又于1953年将钓鱼岛划入琉球群岛管辖范围，美国对钓鱼岛的认识直接关系到中日的领土争端问题，也关系着美国对返还琉球后的东亚布局。
1971年5月，CIA相继发布两份文件，从油气资源视角，全方位分析钓鱼岛问题的由来，阐述美国情报系统中的钓鱼岛主权争议和钓鱼岛油气资源争夺，评估钓鱼岛争端的政治影响。CIA认为钓鱼岛海域带来两个独立但相关的问题，“第一个问题是关于这些岛屿主权的处理……第二个问题是关于相邻大陆架的管辖权的问题”，前一个问题在发现潜在的石油资源前，很少得到国际关注；后一个问题因现行国际法的矛盾而更为复杂。在地理环境的分析中，CIA注意到大陆架在钓鱼岛东部和南部海域突然终止，水深迅速增加，这是将琉球群岛和钓鱼岛与东海大陆架进行地质分隔的琉球海沟，这是中国声诉的依据所在，“钓鱼岛在大陆架上，与琉球群岛在实际上是分离的。”
在主权争议中，CIA逐个分析日本、台湾、琉球、中国和美国的立场。
首先是日本的立场，1970年9月中旬，日本政府发表官方声明“尖阁诸岛属于日本，不与任何国家协商此事”，但将大陆架问题作为一个单独的不同的问题，愿意与台湾讨论，形成“只能谈大陆架，不能谈钓鱼岛”政策。
其次是台湾当局的立场，1969年，台湾当局外交部门非正式地驳斥日本对钓鱼岛剩余主权的声明，根据旧金山和平条约的规定，日本领土主权被限制为本土四个主要岛屿。同时台湾当局有保留地批准大陆架公约，反对日本对大陆架片面声明。1971年2月，台湾当局公开宣称拥有钓鱼台列屿主权。
再次是琉球政府的立场，钓鱼岛附近发现石油使琉球政府十分紧张，一是因为台湾宣称拥有钓鱼岛的主权；二是鉴于琉球归还给日本后，对冲绳的经济没有直接利益。因此，琉球政府通过立法院决议案，宣布钓鱼岛属于琉球群岛，迫使东京采取类似立场。
第四是中国的立场，1970年12月3日，新华社广播声称钓鱼岛是中国大陆架一部分。CIA认为“北京主张对钓鱼岛拥有主权的动机是一种外来的危险对中国领土权利的侵害。中国担心日本与台湾合作开发大陆架将加强日本在台北的利益和影响，使台湾问题解决复杂化” ，CIA判断中国将钓鱼岛问题与两个中国问题联系在一起，这将关系到台湾问题的解决。
最后是美国的立场，在归还琉球之际发生的钓鱼岛问题离不开美国，而且在美国管辖琉球群岛初期，海军选定黄尾屿和赤尾屿作为靶场，但CIA建议美国应该：
“保持低姿态以避免正式参与到台湾和日本之间已达到严重程度的关于尖阁列岛主权的争议……这些事情应该由当事人解决。”
在分析各国对钓鱼岛主权立场后，CIA分析日本、台湾和中国的石油情况，日本和台湾迫切于新的石油来源，日本掌握勘探技术，台湾则借助于美国石油公司，而中国出于政治等原因，石油消耗量较低，且不具备近海勘探技术。
基于石油对钓鱼岛问题的重要性，CIA提出“如果具备商业开采量的石油没有被发现，钓鱼岛问题可能消失”；对于主权问题强调美国的作用，“钓鱼岛主权问题，将通过国际法院或被美国的行动解决。”
为进一步把握钓鱼岛问题对东亚可能带来的政治影响，CIA在5月19日分析了有关钓鱼岛问题的局势和短期与长期影响。当前局势涉及两个问题：一是钓鱼岛问题的表面是主权，根源在于石油，“如果目前关于石油的希望没有出现，钓鱼岛将变为无视状态”；二是两个中国问题，日本无法继续在两个中国问题上拖延，“东京与台北接近将会伤害改善与北京关系的希望。……日本与北京进行交涉，东京将会与台北的对立”，北京与台北也面临谁代表中国的问题。
从短期来看，CIA认为“关于尖阁诸岛拥有权的激烈冲突将会在日本和台湾之间发生”，中国会保持冷静，“通过周期性的社论对致力于勘探的各国表示抗议”。同时，日本将趋向于与北京对大陆架进行讨价还价，台湾则会继续向美国寻求援助。
从长期来看，CIA判断钓鱼岛问题将会影响到中日双方对“两个中国”问题的变化，“北京和东京在石油和其他问题(主权)上进行和解，将以否认台北立场为代价”，同理，如果北京采取一种更加缓和的办法，将发现日本会采取接受的态度，“关于主权和大陆架的谈判将会提升中日关系。”
在CIA看来，钓鱼岛问题包括主权和油气资源两个层面，而日本表示不进行主权问题谈判，CIA认为中日关于油气资源的谈判将会拉近双方距离。美国若支持日本关于钓鱼岛主权的主张，将更加强化日本的主权立场，也会弱化中国的诉求，钓鱼岛问题仅剩油气资源单个问题，这显然不符合美国在东海的利益态势，即中日对峙。将琉球返还日本，同时不对钓鱼岛采取立场，将复杂的钓鱼岛问题抛给中日解决，美国方能左右逢源，坐收渔利。
1971年11月，参议院举行冲绳返还协议的听证会，确认了政府对钓鱼岛问题的中立政策，“把原从日本取得的对这些岛屿的施政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。……美国对钓鱼岛没有主权要求，并认为对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”通过采取中立立场，美国成功使钓鱼岛成为中日在东海的冲突点。
在冲绳返还协议生效后，CIA对东亚海域的关注亦没有放松，1975年12月，CIA发布报告评估到1978年止，中国在东海和南海区域的军事选择，“中国对无人定居的钓鱼岛采取军事行动的几率很低……将会通过偶尔的海洋巡航在此区域展示旗帜，以强调主权。”钓鱼岛问题是美国打在东海的一个“楔子”，对钓鱼岛海域的重视持续至今。
五、结语
CIA的报告与备忘录反映美国情报系统对问题的认识，CIA通过收集情报资源，提交报告或备忘录，提出前景判断，以供决策层参考制定政策。通过对已解密的CIA文献分析，可讨论以下三点：
第一，对立面的前景判断和琉球群岛战略价值是美国托管琉球的依据。二战结束后，美国与苏联在东亚地区的冷战局势日益明显，对立面的前景判断是战略制定的重要因素。在CIA看来，如果苏联或以苏联为首的共产主义势力控制琉球群岛，将会严重危及美国在西太平洋的安全。琉球出现任何偏向苏联的倾向都会对美国造成军事威胁，破坏美国的岛链防御战略。基于琉球群岛的战略地位考量，为了遏制苏联共产主义在远东地区的蔓延，美国必须实现对琉球群岛的独家战略管控。托管琉球可看成是美国介入未来中日钓鱼岛问题的历史前提。
第二，美国返还琉球既是主动行为，也是被动过程，美日返还琉球谈判受多元因素制约。在美国托管琉球后，杜勒斯以“剩余主权”的形式赋予了日本对琉球群岛的返还诉求。随着东亚局势演变，美国愈加意识到日本的重要性，将其塑造成遏制共产主义的“桥头堡”。通过再武装日本，美国试图使日本分担西太平洋的军事责任，返还琉球就成为美国的主动“犒赏”行为。但随着日本民族主义上升，要求返还琉球成为日本各界的共识，政党派系都利用琉球返还获取民意支持，日本政府亦不断要求美国真正实现琉球返还，美国返还琉球变成被迫过程。在美日返还琉球具体谈判中，核武器、纺织品争端和军事基地是主要议题内容，通过“密约”等相互妥协形式，琉球“返还”日本得以最终实现，而在返还琉球期间出现的钓鱼岛问题则成为中日之间，乃至东海地区新的战略焦点问题。
第三，美国对钓鱼岛问题的认知深刻，但前景判断不足。当钓鱼岛争端出现后，CIA对钓鱼岛的地理、历史、主权、油气资源分析都十分深刻，充分反映了美国对钓鱼岛问题的关注。CIA将钓鱼岛问题分为两个层面：主权诉求和油气资源开发，符合钓鱼岛问题产生初期的实际情况。但当时的CIA更为注重钓鱼岛问题中的石油争夺，认为主权争端会随着石油问题的解决重新被忽视，这显然没有预测到中日民族主义对历史遗留问题的重视。在CIA看来，钓鱼岛问题最大的政治影响是日本必须在“两个中国”问题上做出抉择，随着中国与日本进行钓鱼岛问题的谈判，将会拉近中日之间的距离。以后见之明来审视，CIA对钓鱼岛的政治影响判断存在不足之处，低估了主权问题的严重性。
历史的吊诡在于，通过表面“中立政策”，支持争议各方予以解决，无形中制造了由美国主导的东亚新局势，日本求助于美国，中国受制于美国。由初始的油气问题扩展至当下严重的主权纠纷，民族主义等因素使得主权问题深刻制约东亚局势，钓鱼岛问题朝着符合美国利益的方向发展，非常值得中国反思与应对。
【注】文章原载于《东北亚论坛》2016年第6期。
源网页 http://weixin.100md.com
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