【基层说】公安改革，切不可让牺牲奉献的民警感到被抛弃
2018/10/12 19:06:17 学习小组
【开栏的话】
习近平曾强调：
“基层的同志处在改革开放前沿和生产工作一线，参与经济社会生活最直接，同人民群众联系最经常，对党的路线方针政策落地见效感知最真切，往往能够提出许多朴实、具体、反映群众心声的意见建议。”
为了更好地与组员互动，小组开设“基层说”栏目，对基层关注的热点难点问题，我们希望听到基层组员的困惑、思考和解决办法，我们也会邀请有关专家、领导帮解答基层组员的疑难困惑，组员之间也可以通过文末的留言为每一个话题提供解决之道。愿这个栏目可以成为基层组员的“智库”。
近日，小组后台收到了很多山东基层民警的诉求。
针对留言中反映的改革问题，小组约请了武汉大学社会学系吕德文教授，吕教授长期以来一直关注基层治理，也花了大块时间蹲点调研，他如何看待山东的这次公安改革？一起来看。
近日，山东省公安机关正在推进人民警察职务序列改革试点工作，引起了事业编制民警的反弹。从全国及山东省的试点方案看，套改是全面深化公安改革的实质措施，其直接作用是从根本上改观基层的待遇。
不过，从山东省的试点过程来看，这一有利于改进和完善警务保障，亦有利于最大多数人民警察利益的改革，如不解决改革中的重点、难点问题，很可能适得其反，挫伤队伍士气，打击人民警察的积极性。
根源在哪里？
谁是改革的受益者，谁是改革的受损者？这个问题是公安改革，乃至于党和国家机构改革能否顺利进行的症结所在。
从山东省的试点工作看，这次改革的受益者很显然是广大人民警察。但因公安机关内部人员复杂，部分人员并未获得改革红利，成了潜在的利益受损者。而造成这一状况的根源是有中国特色的编制管理制度。
简单为组员解释一下我国的编制管理制度，改革开放以来我国已经进行了7次机构改革，始终贯穿其中的重要目标是精简机构和人员。如何有效防止机构和人员的膨胀？最重要的手段便是编制管理。中央和各级地方政府通过制定各个政府机构的“三定”(定编、定岗、定人)方案，来控制、调配机构和人员数量。
大致说来，政府机构主要有两个机构类型：行政部门和事业单位。行政部门绝大多数行政人员是公务员；事业单位虽存在编制管理，但地方政府在设置事业单位、招聘事业编人员上具有较大空间。故而，人们通常意义上说的“体制内”工作人员，其实包括公务员和事业编人员——但两者确实存在身份差别。
回到公安机关，这是一个极其特殊的部门。简单说来，它是一个任务繁重艰巨的“劳动密集型”部门，编制(尤其是公务员编制)和急剧增长的警务需求之间存在巨大的矛盾。几乎所有的地方公安机关都通过“土政策”来解决这一问题：
一是通过增加事业编制，来充实警力——事业编民警在山东一省即达到2万人!二是通过劳务派遣等方式招聘警务文员或协警，以此分担一些非执法类的公安工作。而根据我们的调研，各地公安机关的协警普遍多于民警。在山东等地，事业编民警还被授予警衔、在地方公安机关内部可以正常晋升，待遇也相差无几。简言之，事业编民警对“人民警察”的身份认同是极高的。
问题恰恰出在这里。目前的公安套改试点工作，并未脱离公务员序列，实行公务员级别和警衔制。这意味着，公安套改必须遵守编制管理要求，事实上存在的事业编警察也就不在改革范围内。导致的结果是，改革越有利于民警待遇的提高，越会在客观上造成公安机关内部各类人员之间的不平等。尤其是对于事业编民警而言，其工作性质和工作强度，乃至业务素养不低于公务员警察，却无法享受改革红利，当然会有不公平感。
空间还有么？
从全面深化公安改革的精神看，山东套改中出现的事业编民警待遇问题，应该是预留了解决空间的。2015年《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》出台之际，公安部有关人员曾指出：
这次改革，明确提出建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。建立人民警察分类管理制度，按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定警官、警员、警务技术职务层次，科学设置职务职数比例，同步实行职务与职级并行制度……此外，这次改革还提出规范警务辅助人员管理，推动出台相关管理办法。
换言之，公安改革的框架意见里已经考虑到公安部门的特殊性和复杂状况。简单说来，人民警察管理制度应该有别于其它公务员。这有两种改革方案：一是脱离公务员序列，单列管理；二是在不突破公务员序列框架的情况下，通过一些体制机制创新来解决公安机关的实际问题。第二种方案虽比较复杂，却是较为稳妥的做法，各地的试点亦是按照第二个方案进行的。
从改革的方法论角度看，第二种方案是典型的渐进式的、增量式的改革，通过增量来调动人们的积极性。
客观地说，山东公安机关的套改试点，并未违背渐进式的、增量式的改革方法论。哪怕是公务员编制的民警获得了利益，事业编制民警及其它警察辅助人员的利益也没有受损。只不过，当前的改革环境发生了极大变化——最为根本的是，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的、美好的生活需要与发展不充分不平衡之间的矛盾。体制内的公务员民警和事业编民警因改革而人为扩大待遇差距，是不容易被理解的。当然，可以合理推论的是，公务员民警的待遇提升，事业编制民警的待遇亦会提升，只是改革有先后而已。
在这个意义上，改革尤其需要重视基层呼声和探索。这次公安改革涉及面大、深度广，共有七个方面的主要任务、一百多项改革措施。这种情况下，必须加强顶层设计，发挥框架意见的指导作用，才能保证改革沿着既定的路线图和时间表推进，形成改革合力、发挥整体效应。
但是，中国改革和国家治理实践的重要特点就是，充分重视各个地方的“分级政策试验”。试点是政策试验的载体，通过基层主动探索，再通过上级决策将地方经验“由点到面”推广到全国各地。在这个意义上，公安改革切忌有一鼓作气的想法，而应有鲜明的问题意识，循序渐进解决问题。
借鉴意义
山东公安机关在套改试点中遇到的一些疑难问题，是正常的。首先，既然是试点，就应允许问题出现，问题暴露了才好完善改革方案；其次，试点的意义恰恰在于，为其它地方的改革提供可资借鉴的经验。在这个意义上，我们应该珍惜山东套改试点中的经验和教训，为全国的公安改革提供借鉴。
第一、充分考虑公安机关的部门性质。公安机关既是一个行政部门，又是执法机关，这导致其部门复杂性较高。仅仅从人员身份看，既有公务员、事业编人员和劳务派遣人员，又有执法人员、警务辅助人员。不同身份，客观上会有不同的待遇，如入警的可以享受政法干部特殊津贴，公务员可以享受车补等。在这个意义上，套改不能简单依据身份、职务等因素，还应综合考虑各地公安机关不同身份人员的历史差异因素，最终制定出合理的薪酬结构。
第二、充分考虑人民警察的职业特征。人民警察是一个纪律队伍，职业荣誉感对其工作至关重要。多年来，全国每年牺牲的民警都在三四百人，受伤民警在三四千人左右，是和平年代付出最多的群体之一。因此，套改不应简单理解为是薪酬结构和职位晋升的调整，而应该考虑如何维持和提高人民警察的职业荣誉感。在这意义上，凡是参与公安工作的，尤其是事业编民警和辅警，都应有足够的组织关怀和警务保障。全国公安机关有200万民警，警务辅助人员亦不下200万。在当前情况下，给这部分人出路，让其有足够的职业荣誉感，或许比调动公务员民警的士气还要重要。
第三、理性看待历史遗留问题。最近20年来，中国经历了大规模的城市化进程，社会治理的要求迅速提高，警务活动激增，这造成了民警编制或许并未增加，但从事公安工作的人员却大规模增加的现状。结果，每一次改革，都面临着如何消化政策规定与现实相冲突的问题。但客观上为公安机关的一线行政、执法塑造了弹性空间，有效缓解了执法环境风险。在这个意义上，不能指望一次改过就把所有问题解决掉，亦不能指望新的体制机制可以一劳永逸地解决可能存在的风险。
就当前的情况而言，因全国各地情形不一，形式复杂多样，改革需充分尊重当时当地的客观性和真实性，做到具体问题具体分析。比如，具体到不同身份人员的待遇问题，基本原则是“同工同酬”。但如何做到这一点，却应着眼于发挥地方的积极主动性，统筹组织、编制、原事业单位等部门处理。
一句话，公安机关的改革具有特殊性，其着眼点应该在于建立更为完善的职业保障机制，而非相反，切不可让如此一个庞大的、具有奉献精神的群体感到因改革而被历史、体制和组织抛弃。
吕德文
武汉大学社会学系研究员、教授、博士生导师
编辑/鹤鸣
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