智库解读京津冀规划纲要细节，顶层设计怎如此细致？
2015/3/31 瞭望智库
瞭望智库导读
行政壁垒造成的问题还得靠行政手段来推动，但需要上提一级才摆得平。
瞭望智库研究员︱庞清辉
2015年，京津冀三地均准备放出“超出想象”的大招数。据瞭望智库日前报道，各界翘首以盼的《京津冀协同发展规划纲要》(下称《规划纲要》)，按照相关部署，将于3月底之前出台。
不用说，这个“好事多磨”的《规划纲要》看点多多。《规划纲要》由厚厚的三大本文件组成，一个总纲，一个实施细则，一个具体名录。不过，最大的看点，还不是“千呼万唤始出来”的《规划纲要》终于面世，而是这个《规划纲要》的“细致入微”。
细致到什么程度？比如，北京二环内、三环内企业要转移多少家，转移到哪个区域，都写得明明白白。再比如，《规划纲要》详细汇总了北京、天津、河北有多少断头路，每一条路什么时候修到哪里，也都写得清清楚楚，既有完成进度时间表，也有问责举措，交通、铁道、民航等各部门分别承担什么责任，都有清单。
一个顶层设计的《规划纲要》为何要细到如此程度？有人可能觉得仿佛回到了计划经济时代。那时，生产什么、生产多少、谁来生产，原料从哪来、产品往哪去、价格定多少，都得由国家计委来定夺。
但不要急于“凭感觉”，还是先回顾一下此前的内情。
自2014年2月习近平总书记提出京津冀协同发展战略以来，已经一年有余。各方都在急切等待顶层设计的出台。几次征求意见和讨论调整，就占去了大半时间。
起初，《规划纲要》本没想规划得像现在这么详细，但多方认为表述过于笼统，定位含糊，尤其天津和河北在产业定位等方面，容易造成同质化发展和竞争，在产业承接和转移上存在一定的盲目性，平台和载体建设重叠，招商中存在无序竞争的现象。
经过不断细化后的《规划纲要》，明晰了各自的定位和产业规划，但具体矛盾又显露无疑，各方争执不下。
具体矛盾体现在哪？各方争执什么呢？
从定位来说，在协同发展的国家战略下，三地努力求同存异，但心态微妙。北京似乎只需要河北提供良好的生态环境和水资源；而天津一心一意想向东发展滨海新区；河北热切希望得到京津的资金、项目和人才。三地虽有合作意愿，但各自需求并不完全契合。
北京和天津，多年来都有成为金融中心的雄心；天津和河北，也都有一颗生机勃勃的“海洋之心”。天津认为，河北与北京的产业转移工作搞得风生水起，产业转移光说河北，不提天津，港口通道建设也总是在讲秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港和沧州港，忽略了天津港这一老牌国际化大港，感到有些失落。河北则认为，天津有滨海新区战略、京津冀协同发展战略、自贸区战略、“一带一路”交汇点等重大政策叠加，河北仍是政策洼地，京津冀一体化协同发展提了几十年，河北一直备受冷落。
从率先启动的交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域的合作和沟通来看，理念上、方向上没分歧，怎么做则各有盘算。
交通方面，京津冀区域是全国路网密度最高、交通运输最繁忙的地区之一，却也是最不均衡的地区之一。有关数据显示，河北的高速公路密度为北京的1/2、天津的1/3。同样，过去由于行政壁垒，交通规划、建设各自为政，京津冀三地交通一体化一直难以互联互通。河北与京津对接的高速公路、国道、省道共存在“断头路”2300公里。
此前在三地交通建设责任分担、利益成果分享方面，没有机制化的协定，很难取得太大进展。比如，北京就一直担心，实现交通一体化之后，不仅没有缓解北京的压力，反而会有更多的人更便利地进京。另一方面，交通方便了，北京的游客可能会分流到河北。
环保方面，对于治理雾霾和其他环境污染，三方没有任何争议。但谁承担污染责任、谁承担治理污染成本，一直争执不下。对雾霾治理，京津冀及周边地区互相之间都存在一定偏见，北京认为是河北和天津“污染”了北京；河北认为，河北中南部地区在冬春季节雾霾最严重，而这时刮的是北风，说明很多污染物是从北京方向刮过来的；天津也认为自己最冤，夹在北京和河北中间，论机动车污染比不上北京，论工业污染比不上河北。
京津冀及周边地区联防联控在体制上还没能彻底实现，各地之间还都在讨价还价。治理雾霾的成本如何分担，就更是难以解决的问题。河北只要有机会就会向京津两地要求生态补偿，京津从来不说不同意，但往往能拖就拖。
产业协同发展最为核心，也是各方利益博弈最激烈的领域。产业转移最核心的问题是税收、GDP和政绩转移。多年前，首钢搬迁以前，它的纳税额占整个北京市的5%，为搬迁到河北唐山经过了多年的谈判和沟通。没有完善的利益协调分享机制，涉及双边或多边利益的问题，哪一方都无法解决。
顶层规划编制进展慢，多次搁置，反映的也正是三地政府跨区协调难度大、利益协同性不够。三地协同发展，最重要的是利益博弈。
京津冀人口加起来1亿多，土地面积21.6万平方公里，三地地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全具备相互融合、协同发展的良好条件。然而，长期以来，三地在行政壁垒下各自为政，经济联系松散，市场这只手好像也无力起到“决定性作用”，三地在区域合作上成了“最熟悉的陌生人”。
解铃还需系铃人。行政壁垒造成的问题还得靠行政手段来推动，但需要上提一级才摆得平，所以顶层设计是关键。习近平总书记一直十分关心京津冀协同发展问题，多次就京津冀协同发展作出重要指示。一年前的2月26日，他在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，京津冀协同正式成为一个重大国家战略。
在上，有强有力的高层推动，在下，多番细致入微的博弈，情况逐渐发生“脱胎换骨的变化”。以前更多的是河北一头热，现在北京、天津方面的积极性也高涨起来，把任务分解到各个相关部门，推动比以前顺利很多。从政府部门到企业，都主动来河北考察。招商之余，许多人也“特别”谈及总书记的“河北情结”，“做好对接，是在给总书记交答卷。”
京津冀协同发展《规划纲要》的“好事多磨”和“细致入微”，也让我们不能不想到：唇齿相依、形同手足、最有条件一体化的地区尚没有共命运、同甘苦的心态，一体协同需要用顶层设计“一竿子插到底”，那么，其他差异化更大、更多样化的区域如何协同发展，会不会更是一个大问题？
当前，“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”作为我们区域发展的三大布局，正在紧锣密鼓地推进。三大支撑带是我国区域协调发展和对内对外开放相结合、推动发展向中高端水平迈进的重大战略举措，既可以推动不同区域更好共享发展成果，缩小地区差距，又能优化经济结构，形成战略之间的互动，打造新的经济支撑带和具有全球影响力的开放合作新平台。
三大支撑带战略的提出，标志着我国区域发展进入新的阶段，需要以大眼光、大胸怀来看待其深刻内涵和战略价值，更需要用大气魄、大手笔来推动实施，但像“长江经济带”“一带一路”，面临的难度、矛盾和冲突要远远超过京津冀一体化，我们又该具备怎样的胸怀和气魄？
值得欣慰的是，此次京津冀协同发展，从顶层设计着手，在中央和有关部委统筹下，正在打破体制机制和地区利益藩篱，这期间所探索出来的经验，比如推动建立统一的生态环境规划、标准、监测、执法体系；积极探索共建产业园区税收、节能减排等方面的利益分配和责任分担机制；逐步建立统一的企业产权、知识产权、林权矿权等市场化流转制度，推动制定跨区域的技术、人才等要素流动和优化配置的政策措施；促进金融、旅游等资源共享；等等，必将为整个中国加快区域市场一体化建设提供有益的探索和经验。这样来看，京津冀协同发展《规划纲要》的“好事多磨”和“细致入微”是值得的。
(本文原文刊登于“国是论”)
想和库叔喝两口，聊几句，加深感情，一起学习。
请添加库叔私人专属账号(lwkushu)。
库叔会不定期组织线上论坛，在微信群共听名家解时事，判经济。
http://weixin.100md.com
返回 瞭望智库 返回首页 返回百拇医药