堵与疏两种治理方式，如何理解和权衡？
2023/3/13 10:00:00 勿食我黍
大禹治水图 局部
作者｜吴乐旻Theia Insights董事、首席经济学家，加州大学伯克利分校经济学博士，曾在北京大学经济学院任教，讲授宏观经济学与世界经济史，研究方向为理论经济史
请想象你穿越到古代成了一名统治者，眼下面临一个财政问题：养兵。带着现代人的思维，你建议废除户籍、军籍、匠籍，开放迁徙和择业自由，发展商业贸易。等经济繁荣，税收增加，不就有钱养兵了吗？但是大臣们一致反对。你痛恨古人的榆木脑袋，顶着压力推行这些政策。没过几年，财政收入锐减，政权岌岌可危。你这才意识到古人有古人的智慧。
养兵无非有两种方式。第一种方式是宋朝的思路：给人民以经济自由，发展工商业，国家从中征税，拿更多的钱吸引人民参军。因势利导，疏通市场，市场疏通则财源滚滚。此谓禹式治理：政府凭借征税能力，通过最大化自由经济下的总产出来增加财政收入的治理方式。
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《富种起源：人类是怎么变富的》吴乐旻 著中信出版集团
2023年2月
第二种方式是明朝前期的思路：限制迁徙、择业和交易自由，让百姓没有别的事情可做，只能乖乖来当兵(谓之府兵或者军户)。严防死守，查漏补缺，一旦天下四塞则鱼入网、人入彀。此谓鲧式治理：政府凭借管制能力，通过限制经济自由来降低政府采购成本的治理方式 。
这两种治理方式的差别在于对待经济自由的态度。经济自由，是指生产者选择买家和消费者选择卖家的自由：卖家可以不受干涉地把货物和服务卖给出价最高的人，买家可以挑选性价比最高的供应商。
禹式治理下，经济自由是增加政府财力的因素；而鲧式治理下，经济自由是破坏政府财力的因素，反而限制经济自由才能增加政府财力。由此可以看出，禹式治理和鲧式治理是一对非常有趣的等位制度基因。
不只养兵，政府获得其他资源也分这两种途径。需要工匠来修筑宫殿时，政府为了省钱可能会关停私营建筑项目，从而迫使工匠接受政府提供的低工资，只为政府劳动。为了防止工匠另投他路(比如回乡当农民)，工匠还被编入“匠籍”，只能给政府生产，不能给市场生产。政府通过取缔市场来降低获取资源的成本。
但是，工匠离开市场后，政府就无法从他们的市场活动中获得税收。利用税收所得本可以在一个自由的市场上采购政府所需的资源，收获甚至比实行匠籍还要高。这就是鲧式治理和禹式治理间的权衡取舍。
限制经济自由的鲧式治理，往往确立于建政之初。此时战乱方歇，工商业还不发达，政权所掌握的主要是军事力量、管制型力量，缺少对工商业征税所需要的会计、审计和司法人才。如果政府此时采用禹式治理，那么政权的财政能力反而会倒退；而采用鲧式治理就能发挥军队的优势，以军养军。所以，禹式治理对缺乏征税能力的政权来说心有余而力不足，鲧式治理则是一种妥当的权宜之计。
那么，政府等到有了征税能力，能不能再从鲧式治理转向禹式治理呢？这得看鲧式治理的覆盖面。一旦走上了全面鲧式治理的道路，商业会计、审计和司法人才就变得可有可无，征税能力无从成长，而保甲里坊遍地开花，服务于鲧式治理的组织根深蒂固，治理方式转向的机会越来越渺茫。
如果政府从一开始就奉行双轨制，只在局部搞鲧式治理，按理说，没有被鲧式治理覆盖的领域仍然能培育出禹式治理的种子，为未来的整体转型打基础。但这种骑墙体制极不稳定。由于市场的存在，鲧式治理下受到管制的卖家会挖空心思把货物卖给出价更高的市场。跑冒滴漏，政府的财政能力就打了折扣。严防死守修修补补却得不偿失，还不如把和政府竞争资源的市场主体都封禁了。
被封的市场和其他市场打着交道，于是亟待封禁的市场又多了一片，逼着政府进一步扩大管制。再加上管制的平均成本随着封禁领域的扩张而下降(鲧式治理具有规模效应)，所以，骑墙的鲧式治理还不如不搞；一旦搞起来，就有滑向全面管制的趋势。
政府刚开始取缔私营工坊尚未完全取缔的时候，市场工资还高悬在外，诱惑着匠籍中人。如果政府羸弱，那么鲧式治理很可能因为私营业主、工匠和军户们的反对而被迫中止。可要是政府足够强大，坚持关停，咬牙挺到私营工坊全都消失，鲧式治理的春天也就来了。没有了市场的诱惑，军户和匠籍反而成了人人艳羡的“铁饭碗”。政府掌握的资源迅速膨胀，一些原本在市场经济里因为正外部性而难以启动的公共项目得以开工，基础设施取得突破式进展，甚至一些奇观项目都得以实施，比如郑和下西洋的大船队。
但鲧式治理有一个致命的缺陷，那就是难以维持长期的激励。鲧式治理刚刚确立的时候，原来的市场工资和行业习惯仍然影响着工匠们的报酬和地位。新项目的大量开工和所有权的变更又带来组织关系的快速调整，提供了人事地位的上升通道，一定程度上维持了工匠们的工作热情。然而，随着市场的萎缩和人事地位的固化，上面这两点激励的作用逐渐消失。从报酬的绝对水平来说，政府本来就是出于低成本获取资源的目的才遏制市场，所以鲧式政府所提供的报酬一般低于市场水平。没有了市场，买家不再货比三家；工坊干好干坏，既招不来新顾客，也赶不走老顾客，更影响不了结算价格。工匠失去了学习钻研的动力，企业家失去了套利、研发和开拓市场的奔头。
匠籍被创设和市场被扼杀是一个硬币的两个面。要让刻意压低劳动报酬的匠籍和市场并行不悖，就像抛一个硬币让它恰好竖在桌上一样困难。有市场，则工匠人心浮动。但没了市场，生产效率越来越低，产品质量越来越差，政府获得的资源也越来越少，国营工坊反而成了财政负担。
等到走投无路，负责任的统治者就得考虑治理方式的转型。新中国成立之初，从国家的需要出发，选择了鲧式治理，享受了鲧式治理的红利，也承受了鲧式治理的代价。过去 40 年，我们幸运地完成了禹式治理的转型。家庭联产承包责任制、厂长负责制、物价闯关、经济特区，全都是转型逻辑下的产物。但这种转型，伴随着脱胎换骨的剧痛。
目前经济走到今天，个别领域仍有鲧式治理的痕迹，有些还是继续改革的对象。但社会主义公有制本身却不能算作鲧式治理，治理方式和所有制并无必然联系。宋代茶、盐、矿产的所有权大都掌握在政府手里，但是政府通过买扑、入中等方式把这些资源的经营权承包给私人。所有权国有而把经营权交与私人，政府的行为动机仍然符合禹式治理的宗旨：人民越自由，政府越富有。
反过来，在一个私有制经济里，如果老百姓和市场主体只在名义上拥有产权，但和谁做买卖、不能和谁做买卖却由政府、寡头乃至黑帮说了算，强权势力靠限制交易权促成低价采购、政策倾斜、勒索罚款，这样的私有制反而是鲧式治理。所以，我们不能机械地把产权意义上的公有制和鲧式治理联系在一起，也不能把私有制和禹式治理联系在一起。
政府在禹式治理和鲧式治理之间的选择是决定经济能否增长的关键。禹式治理下经济增长不一定能持续，但至少有持续的希望，而鲧式治理至今还没有持续增长的先例。那么，到底是什么决定了政府在两种治理方式间的选择呢？
以宋朝和明朝为例。宋朝政府选择给人民以经济自由，走了一条农商并重的发展道路，而明朝政府在建政之初选择了限制经济自由的发展道路。这两个政府之所以会走上截然不同的道路，一大原因是建政之初商业征税能力的差异。
对商业征税可不是一件容易的事情。宋朝面向城市消费的间接税分为过税( 2% 的流转税)和住税( 3% 的消费税)两种。以 1077 年为例，其总和达到政府总收入的 2/3(刘光临， 2013)。单说过税，政府要收这笔钱，首先得在全国范围的交通要道铺设税卡。税卡要够密集，位置够紧要，才能杜绝绕道走私。水流变道或新建道路时要及时调整。城市里还得安排集市巡检，查验货物的缴税凭证。发现偷税漏税后，还得有专门的机构去罚款。为防止税务纠纷，全国上下要颁布价目表，明列主要交易品的计税价格，并允许商人比对、核准、申诉，不给税务官伪造篡改的机会。为了避免沿途关卡的重复征收，需要给商人颁发多联路引，还得让千里之隔的所有税务官员都承认这些路引，不能额外敲诈。为防止税务官和商人串谋，低报漏报应税商品，上下游关卡之间必须相互独立，相互监督，还要严惩串谋……
要把这些都做全做好，一个国家不得不以“数字化”进行管理(历史学家黄仁宇所说的“数目字管理”其实是成熟禹式治理的一个外在表现)。各政府部门间得有密切的协调与制衡，并严格执行极度复杂的法律条文。现代国家中能做到这些的，恐怕也不多。
如果不能做到以上诸项，那么在一个大一统国家内部广设税卡，就等于纵容地方官与黑恶势力雁过拔毛、竭泽而渔、以邻为壑、割据自雄，最后贪腐横行，物流不通，国家不仅收不到钱，还会激起民变与分裂。晚清的厘金制度(类似于宋朝的过税)就是仓促之间一种不得已的权宜之计。在太平天国运动之前，清政府不是想不到收厘金，而是懒得收也不敢收。
宋朝敢收，是因为它的政府基本做到了上面提到的方方面面。但开封不是一天建成的，某种程度上说，宋代的新气象早在唐代中叶就开始酝酿了。
唐初实行的府兵制，本是一种限制军户择业的军籍制，是鲧式治理的体现。后来朱元璋的卫所制度就是参照唐代府兵制而设立的。但是府兵在战斗、训练之余还承担着耕田养家的任务，难以远离军府长期作战。随着经济的发展、府兵战斗力的衰弱以及领土的扩大(战线转向人烟稀少、补给困难的遥远边疆)，府兵制到开元时期就瓦解了。取而代之的禹式治理募兵制与节度使制度一结合，酿成了安史之乱—募兵制下，军费如果不由中央财政开支，而由统兵将领自筹，就容易出现藩镇割据的局面，稍有风吹草动，天下就会“合久必分”。安史之乱某种程度上是一个鲧式政府向禹式治理转型失败的案例。
安史之乱后，唐朝在地方军阀割据、中央宦官乱政中又苦苦支撑了近一个半世纪。五代十国的地方割据势力保持了募兵制度。募兵制，再加上外部威胁，迫使军阀们广开财路，千方百计提高商业征税能力。但是，乱世中的商税并不能带来繁荣，重复榨取的高额关税会让长途贸易枯竭。和近代以前的欧洲大陆一样，军阀间相互设卡对长途贸易勒索过路费，很自然地陷入“三个和尚没水喝”的公共地悲剧( Olson, 1982)。但从另一个角度说，军阀不必顾虑自己过度征税对其他地区的伤害，所以晚唐五代时期的军阀在设立税卡、发展商税制度的积极性上要远胜于元明清这样的大一统王朝。这些税卡和征税制度在乱世中成形，一旦国家走向和平统一，就会从乱世中的民生之祸变成治世中的福源治本。
宋朝所继承的就是这样一套有 200 年传统的募兵制，以及相应的征税体系。宋太祖、宋太宗所要做的，只是把原来税卡之间冲突对立的成分剔除掉，让它们协同一致为国家财政服务。这当然也很困难，但总比从无到有新建 2 000 个税卡、招募上万名税务官、因地制宜地厘清各地的商贸细节要容易得多。于是宋朝自然而然地就走上了禹式治理的道路。
反观明朝，我也曾百思不得其解：为什么元朝能从宋朝那里继承自由经济，明初却不能从元朝那里继承？其实经济自由只是点缀蛋糕的糖霜，问题的根子还是征税能力。元朝的确自由，但元朝的商业自由是政府粗放管理下的放任自流。宋代在全国铺设的 2 000 多个商业税收机构到元代时只剩下 170—200 个，而且只收住税，不收过税(表 13.1)。
元朝政府对商人的减税免税，看似是一种让利，其实是政府的卸责。商业虚胖，无法增加政府税收；政府懒政，亦无心改善商业环境。政府税收和商业发展未形成良性循环。这样的禹式治理是缺乏能动性、丧失精气神的半吊子，现代人却美其名曰“小政府”。要知道，小政府式的自由经济并不是近现代的产物，而是历史上频频出现的景象。元朝、清朝前中期都属此类，堪称与禹式、鲧式并列的一个等位制度基因—元式治理。当朱元璋从元朝手中接过这样一个商业征税能力极度萎缩的政权时，禹式治理已成无源之水无本之木。朱元璋会选择鲧式治理也在情理之中。
所以，选择鲧式治理还是禹式治理，首先取决于国家能力的类型——是征税能力强还是驭民能力强。能力强不强是一个维度，能力的类型是另一个维度。把两个维度的事情错看成一个维度就会误判事情的本质。一些美国学者一谈政府对经济的影响，就不假思索地说政府能力太强了也不好，搞成苏联那样；太弱了也不好，啥事也干不成；然后自夸美国恰到好处，因为它的政府既不太强，也不太弱。这种观点极为肤浅。
美国和苏联在二战后都有强大的资源获取能力，造了核弹，发了卫星，但两国能力的类型不一样。美国的国家能力是征税能力，是禹式治理能力；苏联的国家能力是驭民能力，是鲧式治理能力。同样是获取资源，在禹式治理下，人民越能够自由买卖，就越能发挥所长，创造越多的价值，政府得到的就越多；在鲧式治理下，人民越无法自由买卖，就越能安心为政府生产，政府得到的就越多。两个政府目的相同而手段相反。美国和苏联的国家能力类型不同，所以没法比较谁强谁弱。要比管制、驭民的能力，美国怎么比得上苏联？可要比审计、征税的能力，苏联又怎么比得上美国？
能力禀赋之外，工商业的客观发展条件也影响着政府在两种治理方式间的选择。禹式治理的核心是对工商业征税，只有具备了对工商业征税的能力，政府才愿意去发展工商业。如果一个国家缺少河流、海港，统治者就算给人民以经济自由，工商业的发展也将极为缓慢，那么上述的良性循环就失去了起点。一个只能发展农业的政府，是不太有动机去促进经济自由的。比起工商业，农业产出与从业者自不自由关系不大。迁徙和择业自由无法显著提高农业产出，反而会降低政府从农民身上获得资源的能力。俄罗斯许多地方冰天雪地，又缺乏不冻港，从事国际贸易的条件要比英国、美国差很多。这也是苏联相对而言更容易走向鲧式治理的一个原因。
总而言之，选择哪种治理方式起到决定作用的是政权的能力禀赋、工商业的发展条件和外在的国际形势。
—End—
本文编选自《富种起源：人类是怎么变富的》，注释从略，题目为编者所拟。特别推荐购买此书阅读。该文由出版机构提供，只做推荐作者相关研究的内容参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。欲转载，务必留言说明。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可!
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