新书｜城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”
2023/3/15 10:00:00 勿食我黍
《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》
熊易寒 主编
中信出版集团
2023年2月
【内容简介】
国家治理体系如何回应数字经济的发展、数字社会的变迁和数字技术的迭代，是全球性的重大课题。以上海为代表的中国超大城市都在积极拥抱数字化治理，力图实现城市数字化转型。
数字化治理本质上是城市治理的一种范式创新。本书以上海“一网统管”实践为案例，揭示了城市治理数字化转型的必要性、数字化治理的运行机制、“一网统管”如何实现城市治理的流程再造，以及超大城市治理向何处去等问题，同时也为其他城市的数字化治理提供了可以借鉴的经验。
【作者简介】
主编：
熊易寒，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、副院长，复旦大学-上海市公安局平安建设与社会治理研究基地主任，入选国家“万人计划”，研究方向为阶层政治、城市治理、社会治理、数字化治理。
副主编：
李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、公共行政系主任，研究方向为应急管理、公共政策。
顾丽梅，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、MPA教育中心主任，研究方向为城市治理、公共服务。
郑磊，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师、数字与移动治理实验室主任，上海一网统管城市数字治理实验室主任，研究方向为数字治理与电子政务。
【内容试读】
作为世界级难题的超大城市治理
据统计，上海目前有超过2 488万的常住人口、500万以上的流动人口，24米以上的高层建筑7万多幢，100米以上的高层建筑约1 022幢，电梯27万多台，机动车月活量超过765万辆(每月出行3天以上)，轨道交通里程达831千米，工作日地铁客流量1 100万人次以上，地下管线达12万千米，市场主体321.6万家，其中危险化学品相关企业1万多家(加油站854家)。自疫情防控以来，上海口岸最高峰时期承担了全国62%的入境航班、53%的航空入境旅客、46%的进口冷链货物，为疫情条件下畅通国内外经济循环和人员往来做出了重要贡献。上海被人们戏称为“魔都”，因为这座城市仿佛具有某种特殊的魔法，尽管人多车多、楼多企多，但它们都被纳入一个快速而有序运行的世界里。然而，即便是优雅淡定的“魔都”，依然需要面对超大城市治理这样一个世界级难题。这不仅是公共管理领域的学术议题，也是与每位市民息息相关的公共话题。
超大城市治理之所以是一个世界级难题，主要源于超大城市与生俱来的“基因”特质：
1.超大规模。超大城市是一个超大规模社会，有着巨大的市场、复杂的社会、多元的组织、海量的建筑，常住人口超过千万，还有众多的流动人口。这些都给城市治理带来了巨大的挑战。
2.超高密度。超大城市是一个超高密度的空间，其人口密度、建筑密度、资本密度都很高。超高密度使人与人、人与组织、组织与组织之间的互动异常频繁。频繁的互动创造了新的机遇，孕育了新的可能性，但也增加了冲突的概率。
3.超高速率。超大城市是一个高速运转的有机体、生命体。超大城市的人流、物流、信息流、资本流都呈现流量大、流速快的特点。从宏观视角看，超大城市是一个生命体，也有大脑、血管、细胞、神经网络、肌肉、骨骼，有呼吸体温，会新陈代谢；从微观视角看，超大城市是一个有机的生态系统，有经济、社会、政治、生态环境等多个子系统，各个部分在分工的基础上相互关联协调，形成密不可分的统一性。
4.高复杂性。超大城市是一个多样性的生态系统，包括产业多样性、阶层多样性、职业多样性、利益多样性、组织多样性。多样性有助于创新，有利于跨界合作与兼并，但多样性也带来了高复杂性，譬如安全生产风险、利益分化、偏好多元。高复杂性使得超大城市治理经常面临各种各样棘手的公共问题。爱德华·韦伯等将棘手的公共问题描述为一种动态、复杂和多变的社会问题，具有非结构化(unstructured)、跨界性(cross-cutting)和顽固性(relentless)的特征。这三个特征在超大城市治理中表现得尤为突出，其中非结构化源于超高速率的变迁，跨界性、顽固性则源于多样性和高复杂性。
5.不确定性。超大城市的超高速率和高复杂性带来了高度的不确定性，而超大规模会进一步放大不确定性，增加城市生活的风险。当今世界是一个风险社会，超大城市治理需要在接纳和应对不确定性的同时，对城市运行中的风险进行有效管理。然而，当人们试图对超大城市运行中的不确定性和风险加以干预时，往往又会产生新的不确定性，即非预期后果。
6.交互效应。对于城市社会而言，每一个人都是一个变量，千万级人口之间的交互效应会带来创造性、复杂性、不确定性的指数级增长。人与人、人与事、事与事的交互带来了新的创意、新的机遇，提供了创新的可能性。交互性也加剧了社会问题和城市治理的复杂性，因为交互效应首先是一种化学反应，会产生新的变数；其次是一种连锁反应，会带来难以预测的后果。城市作为复杂巨系统所带来的系统效应往往超出了人类的预知和应对能力。
面对超大城市治理的难题，上海逐步形成了自己独特的治理风格和治理模式，似乎各种风险都在“有意”绕开上海，上海总能“逢凶化吉”“大事化小”，人们将这一现象戏称为“魔都结界”。
但是，2022年3月的新冠肺炎疫情让“魔都结界”破防了。这是不是意味着让上海人引以为傲的城市治理模式失败了？
这是一个不容回避的问题。
一方面，奥密克戎毒株的传播力远超之前的毒株，客观上增加了防控难度。一般而言，组织对环境的适应性越高，当环境发生巨变的时候，组织往往越会猝不及防，来不及应对环境的改变。原因很简单，对环境的适应性高，会让组织处于舒适区，组织的惰性也会相应增加。
另一方面，“魔都结界”的破防也暴露了当前国内城市治理中的普遍深层次问题。一是平战转换机制存在问题，战时扁平化指挥体系亟待建立健全。面对奥密克戎疫情，部门化的单兵作战、专业权威必须让位于跨部门的协同作战，通过系统治理实现对疫情的敏捷治理。
二是“一网统管”放弃部门的“傲慢与偏见”，往往是改革中最大的难题。未得到充分使用，线上线下协同有待强化。静态管理期间，职能部门、街镇层面对数字技术应用不足。在线上发现和识别的问题后，线下快速决策与处置不足。数字化治理不是对线下治理的替代，而是对线下治理的补强。面对类似新冠肺炎疫情这样的总体性应急管理事件时，数字化治理如何“让决策更聪明，让处置更敏捷”，是一个值得深入思考的问题。
三是执行层行政依赖较强，对社会资源、市场资源的整合能力不足。在市场机制无法正常运转的情况下，仅仅依靠基层政府和居委会无法填补市场停摆留下的真空。在静态管理期间，上海有不少小区充分发动业主、居民的力量，居委会、业委会、物业三方通力合作，保障了小区的正常运转。居委会更多发挥向上与政府部门沟通接洽的职能，业委会则通过动员和宣传来发挥业主自治的积极性，物业为社区人员出入和物资配送、垃圾处理等事务提供支持。居民运用办公软件和项目管理软件，实现精细化团购，对接市场以维持物资供应；居民还通过微信等线上渠道，在以物换物和守望相助的过程中快速“熟人化”。通过整合社会资源和市场资源，小区有序组织核酸检测，保障医疗需求、照顾特殊人群、采购应急物资等各项工作有条不紊。疫情对于基层治理既是一次严峻的考验，也是一次促进其成长的机会。
“魔都结界”的破防不是数字化治理的问题，也不是“一网统管”的问题，此后上海城市的有序运行和经济快速恢复，恰恰说明“一网统管”具有巨大生命力。只有不断推进数字化治理，推进“一网统管”，以市民为中心、“应用为王”，“魔都结界”才能臻于至善。归根结底，“魔都结界”不是魔术，更不是障眼法，而是制度、技术、责任心、使命感和专业能力共同造就的“魔法”，是城市硬实力和软实力的综合体现，是每一个市民用自己的专业能力和敬业精神创造的超大城市治理奇迹，也是数字化治理赋能百业、服务人民的创新红利。一言以蔽之，“魔都结界”的背后是上海城市治理的范式创新，长期以来，其巨大的生命和敏锐的前瞻性值得城市管理者们高度关注。
—End—
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