清国的中央集权问题
2023/3/28 10:00:00 勿食我黍
作者｜北鬼三郎(？—1912)
1904年毕业于东京法学院，1912年病逝，著有《大清宪法案》。
清国的地方行政组织是法学上的一个奇观。殖民地、新领地、租借地等在统治上需要权宜之策属于特例，在单一国家里，地方长官统辖文武两权，与中央政府并立，这种事情未曾有过。清国的总督及巡抚虽然在原则上要遵行政府的号令，但相互之间本无统属关系。因此，即使是政府咨行筹办的事件，督抚依所管地方的情形，认为有障碍的时候，有咨商政府酌量变通，或请敕裁办理的权限(参看新定地方官制第三条)。政府在不认可督抚意见的时候，不仅可以反驳之，而且可以向皇上具奏请旨。各自有特立的上奏权，是因为均直隶于皇帝。两者见解不合时均仰请圣裁，不外是由于二者地位平等。这是行政不统一的缘由。由此当可知道近年北京政府孜孜于努力集中威权的原因。点击封面查看?
《大清宪法案》
[日] 北鬼三郎 著
彭剑 译
大学问 出品
广西师范大学出版社
2023年3月
明治四十年(1907)八月公布的清国地方官制第一条云：“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏，并兼管所驻省份巡抚事，总理该省地方行政事宜。”其第二条云：“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏。唯于该省外交、军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，即由该省巡抚自行核办。总督所驻省份，不另置巡抚，即以总督兼管该省巡抚事。”其第一条与《大清会典》中所说的“直省设总督，统辖文武，诘治军民”相对应，第二条与《大清会典》中所说的“巡抚综理教养刑政”相对应，可见督抚的地位权限，新旧毫无改易。试思督抚有如此过大的权限，自是驯致今日颓势的原因，政体一新之后，如果还维持现制，则立宪终将归于空名。试举一例，即使政府制定国防计划，且将其经费交议院协赞，因为政府对督抚没有强制的实权，则不得不说，议会的议论终究要被督抚的好恶左右。果真如此，则政体改革将难免好事之讥。凡立宪之制，国权全由政府总揽，是出于国家统一这一念头。而清国的情形正与立宪国家的主义相反。因此，欲固执现制的话，就不可言立宪；欲一新政体的话，就须有打破现情的觉悟。由此当可知，地方制度的改革是立宪的先决问题。虽然清国的军权原本掌握在皇上的手里，但由于嘉庆年间白莲教匪之乱起，依靠民团的帮助才得以削平，渐起下移之端。后来，待咸丰到同治年间发匪之大乱起，遂至将兵柄全部委之于督抚。这是今日疆臣各拥兵马、宛若联邦王国的原因。反过来看看立宪国家的制度，兵马之权莫不归中央总揽，未曾见过实行分权之制的。那是因为，如果将其放任于地方官员节制，将有废弃国防作用之虞。清国昔日制定摄政令的时候规定将军权归于君上之大权，可以说是很得机宜的。督抚享有外交权，只是与军权下移相伴而来的自然之势。外交之事，在性质上不容地方官宪办理。但清国却将其委之于督抚，与现行的外务部相配合，便于推卸责任，没法确立统一的政策，只能弥缝目前，毫不足怪。像北美合众国政府那样，因各州权力强大，使外交受到很大障碍，虽然是国情使然，有不得已之处，但单一国故意使外交权分别行使，在情理上是无法解释的。至于将财权收归中央一条，我举双手赞成。现在政府所要的经费，实行的是各省解款制度，经常无法避免督抚的掣肘。改革现制，同时也是一扫官场积年陋习的好机会。昔日北京政府以财政改革为立宪筹备的一个项目，着着推进，真可说是值得庆贺之事。当于阴历九月一日在北京开院的资政院，有议定国家岁计的职权(参看《资政院章程》第十四条)。而其决议与政府所见不一致的时候，政府得提出事由，要求再议(参看同上第十七条)，资政院还坚持前议的时候，政府和资政院都可将意见陈疏，仰请敕裁(参看同上第十八条)。这些规定是否恰当姑且不言，但实际上，一想到岁计各案若得不到督抚赞同就无法执行一事，则其命运不难预断。果然如此，则资政院最终当变成无用之长物。资政院已如此，则立宪之前途可知。这都是由于督抚权限过大、政府权威薄弱造成的。因此，剥夺其权限，自然可以说是符合治国之道的。两广总督袁树勋反对中央集权的一条理由是，地理、习惯，各国不同。虽然也能这么说，但不足以动摇本论的基址。从立国之大本来看，中央无权的制度自然难免产生尾大不掉的结果。德意志历代政府频频持续鼓吹帝国主义，英国以照关税协约、国防联合等绞尽脑汁统一殖民地，北美合众国持续热衷于扩张门罗主义，其他如俄罗斯、法兰西、西班牙等，莫不执行巩固国权基础的政策，思念及此，自能明白清国现在的地方制度需要一大改革。按：明代起初模仿元制，分地方，置行省。洪武九年(1376)改行省为承宣布政使司，置布政使一人为其长官。后复改革，置左右二人，专门总理一省行政。另外有提刑按察使司，置按察使、按察副使各一人及佥事(无定员)，掌理刑名按劾之事。又别设都指挥使司，置都指挥使一人、同知二人、佥事四人，总辖军政。由此可知明代的地方行政是分民、刑、兵三途，加以综核。但清取代明后，新设督抚两个大官，使藩臬两司(布政司、按察司)隶于其下，裁撤都指挥使司，道以下概以前代遗制为原则，及于今日。这样说起来，督抚作为常设官厅是现朝的创制，以之为千古不易之制度，难免为不通之论。何况在明明阻碍了国运的今日呢？袁氏的奏议又说，政府集权，庶政之实绩却全要督抚负责，是不给督抚权力，只要督抚负责。又说，责任政治与议院制度关联，因此，在政府无责任的今日不可集权。这是以过渡时代的情形为基础的立言，其不得当是不消说的。凡责任，与职务相伴随，不以是否有议会来区别轻重。虽然如论者所言，待议院开设，制度自然会完备，但是，并不因此而与有无责任有关系，这是不需要多言的。由此当可知其论说之粗笨。袁氏又说，将来地方各官均受政府监督，督抚将被视为无用之物。但是，如果将外交、兵马及财赋三大权都集中于政府的话，督抚的地位权限自可推知。这属于自然之归属。只是因袭的习俗不易改变，何况还是局中人呢？虽然如此，但仔细鉴察中外情形，特别是考察立宪制度的前途，则不可没有将现行官制从根柢废弃的觉悟。虽然不知道北京政府是否有对此根干痛加斧钺的勇气，但是，立宪之兴废实系于此，这是我敢毫不犹豫说出来的。切望有司深加考究。—End—
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