国企改革：工资总额管理何去何从？
2019/2/18 8:08:00 正略管理评论
作者：正略咨询国企改革研究课题组
指导专家 ：赵家俊
组长 ：李必峰
副组长 ：丁伟、平浩、梁杰
组员 ：韩瑜、李祥祥、王晨曦、胡旻锟
来源 ：公众号“正略咨询”(ID：zlzxwx)
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导语：
2018年5月，国务院印发了 《关于改革国有企业工资决定机制的意见》(以下简称《意见》)，国企工资总额管理再次成为议论的焦点。实际上，国企工资如何决定一直是个难题，自改革开放开始，国企工资管理就一直是国企改革的重要内容和关键环节之一。在经济环境不断变化、社会主义市场经济体制逐渐健全、国有企业改革不断深化的情况下，工资总额管理也在不断地探索与升级。本文将从国企工资总额管理的改革历程入手，解析决定机制、管理方式、分配与监督方式等三个方面的发展与沿革。
一
国企工资总额管理改革历程
阶段一：1978年之前
计划经济工资总额管理机制
在计划经济时期，由中央政府规定全国统一的工资标准、工资等级、升级时间、升级比例、奖金金额等，一切企业增加工资的时间、条件、人员范围、增长幅度等都由中央统一安排，并通过国家指令性计划来实现。工资计划不可更改，增资限额不准突破，节余必须上缴，基层没有工资分配的自主权。
到了70年代末期，工资水平低、工资分配中存在严重的平均主义、工资标准庞杂繁乱、工资管理体制过分集中与僵化死板等弊端随着经济发展日益明显，已然阻碍了企业与经济的正常发展，改革势在必行。
阶段二：1978至1984年
工资总额管理改革初步启动
进入改革开放时期后，国家采取了一系列动作进行对国企工资总额管理进行改革，包括重新确立按劳分配原则、调整国营企业管理体制、对企业放权让利、职工工资普调、工资试点改革、恢复奖金、恢复计件工资制度等。
这一阶段是从计划经济导向到市场经济导向的重要过渡时期，中央进行了大量的尝试，政策调整非常频繁，但也完成了主要任务：确立了改革原则，指明了改革方向，为下一步深化改革奠定了初步基础。
阶段三：1985至2007年
漫长的“工效挂钩”发展历程
经过7年的酝酿，1985年国务院印发了《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》，对于“工效挂钩”的探索成为这一阶段国企工资管理的主题。
“为了增强企业的活力，充分发挥企业和职工的主动性、积极性和创造性，克服企业工资分配中的平均主义、吃大锅饭的弊病，必须对企业的工资制度进行改革，使企业职工的工资同企业经济效益挂起钩来，更好地贯彻按劳分配的原则，以促进生产的发展和职工生活水平的提高，加速社会主义现代化建设”
关键字：克服平均主义、贯彻按劳分配原则、促进生产的发展和职工生活水平的提高。
“工效挂钩”的基本思想是以工资总额与效益挂钩的方式，调动企业中人员的积极性，通过创造更多效益以实现自己收入的提升。
“工效挂钩”本身并不完全是市场经济性质的，而是过渡型办法，在当时的历史环境下有效的增强了企业活力，但也逐渐暴露出了如考核指标单一未能客观评价、不同产业间难以体现差异、分类差异化管理不到位、“鞭打快牛”、与新税务政策存在冲突、市场化程度不充分等诸多问题，进一步的改革与完善需求愈发迫切。
阶段四：2008年至今
工资总额预算管理探索之路
2008年国资委开始在4个行业21个企业中试点工资总额预算管理，2010年国资委印发《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，预算管理开始在更大范围内试点，“工效挂钩”这个名词注定逐渐淡出视野，预算管理则成为新主题。
“工资总额预算管理应当遵循以下原则：(一)坚持效益导向，职工工资水平与企业竞争力相适应。(二)坚持市场化改革方向，合理调节收入分配关系。(三)坚持出资人依法调控与企业自主分配相结合，兼顾国家、企业和职工三者利益关系。(四)坚持工资总额预算管理改革与垄断行业改革、企业内部其他改革相衔接和配套。”
预算管理以“工效挂钩”为基础，在以企业效益为主的前提下引入更多市场因素进行统筹考虑，并尝试向企业放权，引导企业自我约束、自我管理，探寻更加合理的分类管理机制和内部分配机制。
在预算管理试点过程中，企业的管理水平得到了提升，国企工资总额管理存在的问题也得到了一定程度的解决，改革初见成果，可以向更大范围推广。
二
国企工资总额管理改革老问题
《中央企业工资总额预算管理暂行办法》以新的管理思路建立了新的管理模式，工作方法与标准也得到了改革，但尚在“试水期”，缺乏针对性的方向指引，很多过去积累的问题根深蒂固，主要体现在以下三个方面：
1、行政特征强，市场化程度不足
首先，国企工资总额由国资委和国企共同决定，但是企业通常都处于弱势地位，工资总额主要参考经济效益等因素确定，企业的收入、利润的权重并不够高，不同行业的特殊性也没有考虑到，该低不低该高不高。每年国企最苦恼的事情之一就是如何与国资委“博弈”，对总额制定掌握更多话语权，以期工资总额更符合企业实际情况和市场竞争需求。
尤其是效益好的企业，受限于工资总额，绩效考核制度无法充分地实施，一定程度上仍然只能实行“大锅饭”的薪酬体制，难以有效形成激励的同时，更带来了工资竞争力不足，难以吸引人才的问题。
第二，虽有“上缴税利下降时，工资总额要相应下浮。为了保证职工的基本生活，下浮工资总额的比例可以作适当限制”等下浮的规定，但在实际执行时，常常变味成“工资总额不下浮”，出现国企工资只增不降的情况。
工资总额只增不降带来的不只是“铁饭碗”问题，对于效益不好、难以提高的企业来说，工资总额已经成为其沉重的负担，加剧亏损，甚至影响企业的正常发展。
第三，由于现有工资分配制度颁布早、未根据市场发展进行调节，存在弹性较差、浮动部分占比低、中基层员工工资差异小、高管与职工薪酬差异大、编制员工与非编制员工同工不同酬等诸多情况。
在内部分配上市场化机制不足，难以有效激励员工，公平性也遭到诟病，进一步影响到了国有企业薪酬的竞争力。
2、工效联动指标“一刀切”
目前国企工效联动指标依然以利润总额和经济增加值为主，并未根据企业的具体情况确定指标。
掌握资源与权力的垄断型国企与处于充分竞争环境下的非垄断型国企，所面临的市场竞争环境差异巨大，政府给予的资源与支持力度不同，使垄断型国企有享受“政策性暴利”的可能，双方营收与利润增长的幅度很多时候不可同日而语，带来的结果则是工资总额和职工工资上的明显差距，显失公平。
3、监督程序不透明，监督者不独立
《中央企业工资总额预算管理暂行办法》第三十三条中规定：“国资委可以根据情况对中央企业工资总额预算执行情况进行专项检查与考核，必要时也可以委托专门机构进行审计”，也就是国企工资总额管理监督以企业自查、国资委审核清算为主，第三方审计为辅，且非必须，整个监督程序中大部分都在“内部”进行，外部监督很少。
从监督者来说，国资委被监督者的关系比较紧密，尤其是省、市级国资委与企业之间，监督者的独立性存疑。
【案例：某市国资委所属置业公司第三方审计结果】
基本情况：
国有独资企业、2010年开始试行工资总额预算管理，已对2011至2013年的执行情况进行清算，第三方受托进行审计。
发现的问题：
1.法规制度不完善：行政补助工会条件不明确；工会经费支出范围限制不具体；国资委未对工资列支渠道进行规范；工资核算口径不规范；
2.企业自身有多发工资的冲动：企业规模小，收入稳定，经营风险低，企业以多种名义发放应计入工资的福利，但并不计入工资；
3.监督检查不力：国资委在对工资总额预算执行进行清算时已发现违规情况，但未及时采取措施进行纠正，让企业觉得自己的行为不属于违规。
突破点：
由于引入第三方审计，能及时发现工资总额预算执行中存在的问题，从而得到针对性的调整，使预算管理工作回归正轨。
三
国企工资总额管理改革新征程
2018年5月，国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》。《意见》从三个方面对国企工资总额管理的问题进行改革，改革趋势可以分为两个方向：“市场化”与“放权”。
1、工资总额决定机制改革
从改革历程来看，工资总额的决定机制中有两大趋势最为重要：不同企业分类考核的细化和“铁饭碗”的坚决打破。
(1)、总额确定办法与指标改革
《意见》要求企业“根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额”，考虑维度更加全面。
且将国有企业明确的分为五类，每类企业有各自的侧重效益联动指标，此分类意义重大，可以说初步划分了未来不同类型国企的发展走向，甚至可以成为体制改革的标准之一。
图1：国企工资总额挂钩指标对比
(2)、尝试打破“铁饭碗”，工资总额能降
目前最新的规定为“企业经济效益下降的，除受政策调整等非经营性因素影响外，当年工资总额原则上相应下降”、“企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降”，明确了工资总额下降原则，开始尝试打破“铁饭碗”，让市场机制起到更大的作用。
2、工资总额管理模式改革
工资总额管理模式的改革核心在于权限的不断下放。原本由国有企业主管部门直接管理国企工资总额，主要目的是控制国有资产流失，带有行政或半行政的特征，市场并不能发挥决定性作用，实际上与改革开放的总体要求并不匹配。原本国有企业也存在治理结构不完善、能力不足等情况，但经过多年国企改革，这些问题已经得到了有效解决，时机已经基本成熟。
新规中预算的编制与确定权已经有条件的进行下放，工资总额预算方案由国有企业自主编制，按规定履行内部决策程序后，根据企业功能性质定位、行业特点并结合法人治理结构完善程度，分别报履行出资人职责机构备案或核准后执行，具体是备案还是核准则主要通过以下条件判断：
图2：国企工资总额管理模式选择
在此制度下，市场竞争越充分、内控机制越健全的优秀企业，自主权越充分，主观能动性能得到更好的发挥，对于吸引人才和适应快速变化的市场环境都产生能产生积极影响，同时也带来“优胜劣汰”的效果。
3、工资分配与监管的变革
(1)、工资分配方式的变革
工资分配的变革同样是以“放权”为主题，增加企业的自主权，根据市场实际情况与企业自身实际需求进行工资分配。
“国有企业在经备案或核准的工资总额预算内，依法依规自主决定内部工资分配”，分配指导原则也从简单的“奖勤罚懒”、“以劳动形式区分”，向强调价值与业绩变革，绩效考核已成为国企工资总额管理的重要手段。
同时，在拉开合理分配差距的前提下，“提低、扩中、控高”是工作重点。
图3：国企工资分配变革
(2)、监管方式的变革
工资分配权限逐步下放的情况下，相应的监管则必须跟上。出资人监管和人力资源社会保障部门、财政、国资监管等多部门共同进行监督、检查、审计是一个方面，另一个更重要的方面则是公开机制的确立与落实。
对内公开：企业职工工资收入分配情况将作为厂务公开的重要内容，定期向职工公开，接受职工监督。
对外公开：要求履行出资人职责机构、国有企业每年定期将企业工资总额和职工平均工资水平等相关信息向社会披露，接受社会公众监督。
公开机制的意义更多在于形成舆论压力，增加一种外部约束力，使工资总额管理工作更加稳定的运行。
图4：国企工资监管变革
四
国企工资总额管理改革展望
国企工资总额管理本次进行了较大的改革，但依然存在问题待解决和完善。目前来看最紧迫的问题来源于两方面：《意见》的落地实施和市场化程度待进一步深入。
1、保证《意见》新规的顺利落地实施
《意见》是在10年的央企改革试点后，正式对所有国企在工资总额决定机制、管理方式、分配管理与监督机制等方面均进行较大程度的改革，其意义不亚于1985年的工资改革。
虽然已经在央企改革中积累了一些经验，但国企数量多、行业跨度大、企业具体情况复杂、人员水平差异大，在实际推行中必然会遇到大量问题，可能出现的问题包括但不限于：
不同类型企业的具体效益联动指标待明确；
工资总额下调难以落地；
工资总额预算备案制的企业预算编制不符合要求；
企业内部工资自主分配不公平；
公开机制难以落地实施；
针对这些问题的细化指导与辅助落地，以及配套的制度颁布可能是未来主要工作之一。
2、工资总额管理的市场化推进
国企工资总额的市场化推是与国企市场化改革相匹配的，目前只有主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业市场化较为深入，其他类型的国企市场化还需不断摸索、稳健推进，所以工资总额管理的市场化同样需要一个相对漫长的过程。
下一步以主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业为试点的、更加深入的工资总额管理市场化改革，为其他类型国企改革提供标杆，可能是主要的探索方向。
治大国若烹小鲜，国企工资总额管理改革是国企改革的重要组成部分，也是能够真正影响企业发展与员工利益的改革，在“新常态”和外部双重压力下，更不能操之过急。要在坚持社会主义市场经济改革方向、坚持增强活力和强化监管相结合、坚持积极稳妥统筹推进等基本原则指引下，坚定而稳健的推进国企工资总额管理改革。
“国企改革”系列文章将在本号陆续推送，解析国企改革政策，洞察国企改革实践，解答国企改革困惑。敬请持续关注。
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编辑：Cindy，责编：Agnes
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