国企改革：以“管资本”为主的国资监管改革解析
2019/2/26 8:08:00 正略管理评论
作者：正略咨询国企改革研究课题组
组长：李必峰
副组长：韩瑜、梁杰、苏红兵
组员：李祥祥、龚平、朱强、
秦檀、郭振华、王晨曦
指导专家：赵家俊、付百航、平浩、丁伟
来源 ：公众号“正略咨询”(ID：zlzxwx)
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导语：
本文将从国资监管体制起源和发展历程说起，通过对比不同时期国资监管体制，归纳新模式的重要特征，最后总结保证新监管体制顺利落地的几个注意事项和配套政策要求。
2017年4月27日，国务院办公厅发布《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(简称《方案》)提出“准确把握国有资产监管机构的出资人代表职责定位，坚定不移深化国有企业改革，探索完善国有资产监管体制机制”，将国有企业改革、国资监管体系建设推上新台阶。
《方案》强调“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，明确监管重点，精简监管事项，优化部门职能，改进监管方式，全面加强党的建设，进一步提高监管的科学性、针对性和有效性，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变”，彻底明确了从“管资产、管人、管事”的“三结合”国资监管模式向“以管资本为主”的模式转变。
正略咨询认为，新模式并非对旧模式的摒弃，而是在充分考虑我国经济发展新常态的态势和尊重资本自有属性的基础上对原监管模式的提升，配套国有企业改革，促进我国国有资产管理体制“三分开”目标的达成，从根本上解决国有企业效率低下的顽疾，可谓“老子”(各级国资委)改革，“儿子”(国有企业)受益。
【“三分开”即：政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。政企分开，政府授权国有资产监督管理机构对企业国有资产履行出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；所有权与经营权分开，国有资产监督管理机构不得直接干预企业的生产经营活动—十六大】
一
国资监管体制改革历程
国有企业指“政府占有全部、多数所有权或重要的少数所有权并由政府掌握控制权的企业”，接受政府投入的各种国有资产，一直以来都是我国国民经济发展的中坚力量。从我国政治体制本源来讲，全体国民作为国有资产的名义所有者委托各级人大进行资产管理；各级人大又委托政府(国有资产事实所有者)代行国有资产所有权职能；政府作为二级代理人将资产投入到国企中去，为了确保所有者权益，需要对国有企业中的国有资产进行监管。国资监管体制多年的改革就集中在第三个环节上(见图表1)。
图1：国资监管体系委托代理关系示意
纵观我国经济发展历程，国资监管体制的发展分为四个阶段。
阶段一：1978年-1992年
1978年改革开放之前，国家实行指令性计划体制，国有企业的发展完全由国家支配，财政部门管企业财务，计划部门管投资，劳动部门管劳动工资，经贸委管企业生产及改革，监事会管企业财务及政策监督。国有企业可以被看作国家用来调节宏观经济的机构，与政府本为一体，因此对其监管的必要性不强。
1978年之后，国有企业受计划与市场的双重调节，企业所有权和经营权逐渐分离。政府此时作为资产所有者意识到要正确处理自身与国有企业的关系，加强监管，确保股东意志在经营层面得到落实。1988年，国务院成立国有资产管理局，行使“国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权”。但由于改革前多头部门对国企管理的体制未得到根本性改变，国有资产管理局对国有企业、国有资产和管理和监督能力弱，大多数时候只起到“账房先生”的作用，比如拟定企业管理规章制度等，于1998年政府机构改革中被撤销。
此阶段中，国家现代企业治理、监管制度尚不成熟，“放”就将所有者权利一并交给企业管理层；“收”就将企业经营自主权一并收回政府手中，可谓“一放就乱，一收就死”。
阶段二：1992年-2002年
1992年，国家开始探索市场经济条件的国资监管关系，于1994年颁布国资监管的第一部行政法规《国有企业财产监督条例》明确了政企职责分开、企业财产所有权和经营权分离等监管原则，确立了“国有资产分级行政管理”体制，即中央政府、地方政府分别管理各自的资产，同时在2000年颁布《国有企业监事会暂行条例》，明确了中央外派监事会对各国有企业监管的权限，使得所有者监督权嵌入公司治理结构内部。这些探索的局限性在于国资管理部门始终是政府的组成部分，实现政企分离有较大阻力。
阶段三：2002年-2013年
2002年，国家召开十六大正式提出建立“三统一、三结合、三分开”的管理体制即“权利、义务和责任相统一”、“管资产、管人、管事相结合”、“政企分开、政资分开、经营权所有权分开”的国资监管制度。这一阶段的突破性进展在于2003年颁布《企业国有资产监督管理条例》，规定“各级政府分别设立国有资产监督管理机构(国资委)，根据授权依法履行出资人职责”。此举彻底结束了“九龙治水”的局面，形成国资监管合力，加强监管效果。然而这项举措依然没有解决国资委对国有企业经营方面干涉“过细”的问题，监管范围远超过真正意义上的股东。
阶段四：2013年至今
2013年，党的十八大提出国资监管“三三工程”，包括“三个转变”、“三级架构”和“三种分类”。“三个转变”指管资产到管资本的转变，管企业领导到管董事会代表的转变，以及管资产乃至运营到管监督规则的转变；此外，新设立国有资本投资、运营公司，将原有的国资委-国有企业两级监管架构变为国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业三级架构，国资委直接管理国有资本投资、运营公司，不在参与国有企业的运营与规范，国有资本投资、运营公司以控制资本收益为重点监管国有企业经营层表现；最后，国有企业将根据功能不同划分为公益性、经营性、保障性三类，各有经营侧重点，分类接受监管。
此举一出，彻底割断了国资委与国有企业的直接联系，使得国资委专注资本增长而非国有企业内部运营。
二
“以管资本为主”的国资监管体制重要特征
正略咨询认为，“以管资本为主”的国资监管体制有以下四个重要突破点：
01
重视资本增长属性
市场化生长保证国企可持续性发展
“三三工程“的确立是国家从根本上监管思路的转变。有人说国企改革就是大胆的放权，正略咨询认为这种说法是不准确的。在经营权下放的情况下，虽然保证了国有企业管理层财产权与经营权的统一，但管理者却有可能利用这种放权谋求自身利益。放权本身是存在风险的，因此，监管体系是必不可少的，包括对国有企业重大经营决策的管理、监督管理层表现的监管等等，第三阶段的”三结合“模式未必没有它自己的道理。但是”过细“的管理会降低国有资产的活跃度，国有企业完全听命于政府行政性指令而不关注市场走向，这也是不可取的。最新的“三三工程”将所有者(国资委)的监管重点放到资本的增长性和与合理配置上，这是“注重结果，不过分插手过程”的监管思路，既不是对国有企业完全听之任之，也有利于激活国有资产的自生长性，达到双赢的效果。
02
组建国有资本投资、运营公司
防止国资委“越权”管理
各类国有资本投资、运营公司在新的监管架构中具有承上启下的地位。对上，接受国资委和财政部门指导和监督，承担有效经营、保值增值国有资产、优化布局国有资本的责任；对下，科学有效的考核国有企业董事会成员业绩、监督财务核算、参与制定经营方针、经营方向和法人治理结构，确保所有者利益在国有企业的管理层得到良好的维护，国有资本投资、运营公司的成立实际起到“一把刀“的作用，割裂国资委国有资产监管和运营职能，防止 “越权“管理。国资委通过直接管理国有资本投资、运营公司，将目标锁定国有资本的增长性和合理布局，而不能再直接“插手“国有企业的经营运作，给予其更大的市场化空间，脱离资源依赖，实现高效能运作。
03
强化有度放权，力求明晰监管边界
2017年《国务院国资委以管资本为主推动职能转变方案》中明确罗列共43项取消的、下放的、授权的国资监管事项。从下放事项的内容看，主要涉及监管对象的股权交易、资产重组等事项，意味着企业获得更大的自由进行资产、资本的管理经营；授权事项则涉及企业战略制定、经理层成员的选聘、考核、薪酬管理、职工工资总额审批等，这些权利的授权明显标志着国有企业经营走向市场化和自主运营权利的扩大(见图2)，这对我国国企经营的专业化和职业化建设来说，是巨大的进步。
图2：国资委下放、授权事项整理
说明：
1本表适用于国务院国资委监管范围内中央企业
2.下放事项中,第1项下放给地方国资委，第2,3项下放给中央企业,第4一9项下放给国家出资企业3.授权事项将根据企业实际情况,授予落实董事会职权试点企业，国有资本投资、运营公司试点企业
此外，《方案》反复强调各级政府要编制出资人监管权力和责任清单以及中央企业投资负面清单，这表明“以管资本为主“的国资监管体系将明晰的监管边界作为未来建设重点。
04
硬化预算约束，推动国有企业
摆脱“资源驱动型“增长
“以管资本为主”的国资监管体制也将完善国有资本经营预算制度作为重点(国家发改委，2015)，建立财政部门(公益类资本)和国资部门(功能类和竞争类资本的国有资产经营预算体制(见图3)。到2020年，国有资本收益上交比例不低于30%。此次预算体系“硬”在收入和支出两个方面。从收入上来说，财政部门和国资部门将对管辖的不同各类型国有企业进行硬性指标规定，限制成本；从支出的角度上说，新监管体系在要求国有企业市场化经营，自主性经营的基础上征收30%的收益，“硬性”规定国有资产运营效率，是未来关注重点。
图3：三层次国资监管体系权责范围
三
注意事项和配套政策要求
01
谨防国有资本投资
运营公司变成“小国资委”
国资委与新成立的国有资本投资、运营公司存在授权与被授权的关系，国有资本投资、运营公司将在授权范围内代理授权人行使出资人职责，与国资委有紧密联系；同时，国有资本投资、运营公司需要接受上级国资委的监管和考察，从本质上有隶属关系。因此，国有资本投资、运营公司有变成“小国资委”的风险，即代替国资委，对直接监管的国有企业进行“过细”干涉。为了降低这种风险，正略咨询认为相关配套政策必不可少。哪些国有企业需要接受国有资本投资、运营公司的监管？国有资本投资、运营公司能在哪些事项上对国有企业进行监督和指导？
02
确保国有企业统一性
掐断多头管理苗头
要保证“以管资本为主”的监管体系顺利落地，对国有企业的统一管理是基础条件。一旦出现之前的“九龙治水”局面，“三分开”将沦为空谈。2008年出台的《企业国资法》中第十一条规定：“国务院和地方人民政府可根据需要，授权其他部门、机构代表本机人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”此条法规一定程度上打破了国资委对国有企业管理的统一性且并没有规定哪些“其他部门、机构”可以代使权利。正略咨询认为，此条法规给以后的改革之路埋下了隐患，需要及时完善。
在经济发展新常态下，党和政府决心摆脱投资驱动和出口驱动增长方式在“十三五”规划建议提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念和发展举措，其中“创新驱动”成为重中之重。正略咨询认为，一个国家是否能以“创新”作为驱动力推动经济增长，国内重要企业的外部性起到举足轻重的作用，这就是企业的力量。
国有企业作为国内优质资源占有者，有责任和义务争优创先，建设以创新为驱动的新型经济发展模式。要想实现这个目标，摒弃“资源依赖”发展模式是必行之路，国资监管体制的改革、国有企业改革就是这条路上的第一步。各级国资委行使合理的股东权利，关注资本回报率、回报周期、监督国企预算利用情况；国有企业有市场化经营的自由，考虑如何利用专业化、职业化管理、通过学习世界先进企业经验实现效益，回报股东；这样的良性循环才是实现经济可持续发展的根本。
参考文献：《国资监管经济学》、《国有资本管理体制改革研究》
“国企改革”系列文章将在本号陆续推送，解析国企改革政策，洞察国企改革实践，解答国企改革困惑。敬请持续关注。
—THE END—
责编：Agnes
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